Общественный сектор в смешанной экономике

Усилия государства  по восполнению провалов рынка требуют соответствующих расходов бюджета, для пополнения которого, в свою очередь, необходимо увеличивать налоговые поступления. Рост налогового бремени снижает деловую и экономическую активность, что сдерживает рост доходов бюджета. Государство, балансируя между социальной справедливостью и экономической эффективностью, далеко не всегда и не в полной мере способно решать социальные проблемы. Возникают так называемые провалы (изъяны) государства, которые не позволяют ему полностью заполнить ниши провалов рынка.

Провалы (изъяны) государства, как неспособность в полной мере обеспечить аллокационную эффективность и соответствие распределительной политики общественным представлениям о справедливости, образуются под воздействием нескольких факторов. Во-первых, недостаток информации, необходимой для принятия решений на государственном уровне (по аналогии с асимметрией информации) ограничивает возможности государственного регулирования и контроля за действиями экономических агентов. Обеспечение доступности общественных благ самым различным слоям населения требует увеличения объема соответствующей информации о самих потребностях, степени нуждаемости, растут затраты времени и средств на администрирование, что создает своеобразные провалы, где деятельность государства утрачивает эффективность.

Во-вторых, государство  в производстве и организации  потребления общественных благ ориентируется на массовые стандартизованные потребности, но при этом оно не может оперативно и своевременно реагировать на быстроменяющийся и сложно дифференцированный потребительский спрос. На локальном уровне негосударственные некоммерческие организации более действенны поскольку способны работать как с коллективными, так и с индивидуальными потребителями. Именно поэтому в нишах, не заполненных рынком или государством, приходится действовать негосударственным некоммерческим структурам.

В-третьих, несовершенство общественного выбора и политического процесса создает предпосылки для рационального неведения избирателей, манипуляций принимаемыми решениями и их исполнением, ведет к утрате эффективности и справедливости, компенсировать которые в той или иной степени способны негосударственные некоммерческие организации.

В-четвертых, ограниченные возможности контроля за деятельностью государственного и муниципального аппарата управления, особенности мотивации служащих аппарата управления бюрократизация также снижают эффективность государственного и муниципального секторов.

Преобладание общественной активности, целевая ориентация на конкретные группы потребителей, нерыночная сущность хозяйствования, адресность предоставления услуг позволяет негосударственным некоммерческим организациям преодолевать как провалы рынка, так и изъяны государства.

Одна из важнейших  задач общественного сектора  – консолидация усилий всех составляющих его элементов (государственных муниципальных негосударственных, некоммерческих) для достижения более справедливого, равного доступа к общественным, особенно социально значимым благам всем слоям и группам населения. Сотрудничество, партнерские отношения на пути к этой цели необходимы еще и постольку, поскольку негосударственные некоммерческие организации также не всесильны. Как государственный и муниципальный секторы, они имеют свои специфические недостатки (изъяны или провалы). Не позволяющие отделяться от других частей общественного сектора изъяны негосударственных некоммерческих организаций проявляются в следующем:

• в ограниченных возможностях аккумулировать финансовые и иные ресурсы для обеспечения социально значимыми благами и услугами всех нуждающихся в них;

• в сосредоточении усилий на узких группах потребностей отдельных  категорий населения;

• опасности ограничения  независимости наиболее влиятельными членами организации, направляющими коллективную деятельность с учетом своих собственных интересов;

• в меньших возможностях привлечения квалифицированного персонала.

Кроме того, чрезмерное усиление сотрудничества негосударственных  некоммерческих организаций может приводить к негативным последствиям в виде зависимости от государственной и муниципальной поддержки и утраты независимости, искажении миссии в стремлении получить поддержку, подверженности бюрократизации вследствие участия в государственных и муниципальных программах, к распылению ресурсов по многим направлениям деятельности и т.п.

В свете перечисленного выше становится все насущнее необходимость не только укрепления партнерских отношений и координации усилий по размещению ресурсов, повышению эффективности их использования, но и разделению ответственности в сферах влияния, согласованию мер по совершенствованию информационного обеспечения, использованию законодательно-правовых и организационно-экономических мер и инструментов.

Для реальной экономики характерны ситуации, когда одновременно имеют место как провалы рынка, так и провалы государства, причем ослабить влияние одних зачастую удается лишь за счет усиления влияния других зачастую удается лишь за счет усиления влияния других факторов. Принимая политическое решение, следует сопоставлять различные варианты экономических последствий. Это позволит определить оптимальную форму и меру общественного (государственного) вмешательства. Так, повышение эффективного общественного сектора, по мнению специалистов, может быть достигнуто за счет применения контрактно-договорных отношений и развития квазирынков.

Поэтому в последние  десятилетия в мировой практике предоставления государством социальных услуг населению находят широкое распространение контрактно-договорные отношения между государством и негосударственными

некоммерческими организациями. Это объясняется тем, что виды благ, которые традиционно было принято определять как общественные обладают свойствами и чертами частных благ и, следовательно, могут предоставляться целиком или частично (сверх определенного обществом минимального социального стандарта) на платной основе. Природе таких общественных благ соответствует особая структура институционального механизма, предполагающая возможность отделения функций их производства и потребления от функций их оплаты. В случае когда происходит выбор между бюджетными организациями, ситуацию можно охарактеризовать как внутреннюю конкуренцию и квазирыночные отношения, а если организация не бюджетная, то это уже будут нормальные рыночные отношения в рамках взаимодействия между общественным и частным секторами. Применение на практике различных институтов, которые обеспечивают взаимодействие между общественным и частным секторами в решении соответствующих задач, будет эффективным только в том случае, если оно не сопровождается ростом транзакционных издержек.

Особенность управления общественного сектора состоит  в том, что он действует в зонах  провалов рынка. При этом существует зона полного провала рынка, где рыночные силы полностью не действуют,- это нерыночная часть общественного сектора, а также имеется зона, где рынок и рыночные отношения частично действуют, т.е. имеется сочетание общественно-государственных и частно-рыночных начал.

Сосуществование двух зон  провалов рынка придает специфические черты управлению каждой зоной. В зоне полного провала рынка действует нерыночное управление деятельностью общественного сектора и его организаций. Его базой является иерархическая модель управления, предусматривающая прямое административное руководство высших звеньев управления прямое административное руководство высших звеньев управления низшими по широкому спектру сторон их деятельности, а также непосредственный контроль по вертикали власти, сверху вниз.

В отечественной экономической литературе иерархическую модель управления было принято называть административно-командной системой управления. Первоначально эта модель управления возникла и получила широкое развитие внутри первичных звеньев промышленности (внутри фабрик, фирм и концернов). В начале ХХ века представителями социалистического движения выдвигалась идея рассматривать внутрифирменную модель управления как универсальную альтернативу рынку и как всеобщий инструмент замены рыночных отношений в масштабах всего национального хозяйства. Предлагалось управление социалистического хозяйства построить по принципу управления единой фабрикой. Логика введения иерархической модели управления в масштабах всего общества требовала преобразования национальной экономики в командную экономику, базирующейся не на равенстве разных форм собственности, а на господстве монополии государственной собственности. Это означало также отказ от демократических основ государственного устройства общества и придание государству военно-полицейского, диктаторского статуса. Ориентация на мобилизационную программу развития страны, на ситуацию военного лагеря и внешнего враждебного окружения, закрытости. В истории человечества ХХ век войдет как век грандиозных социально-экономических экспериментов. Оказалось, что надежды, возлагаемые на достоинства и преимущества иерархической модели управления в масштабе экономики и общества в целом не оправдались. Выяснилось, что тотальное вмешательство государства в экономику и общественную жизнь оборачиваются значительными потерями. Мировая и отечественная практика показала, что иерархическая модель управления пригодна для управления нерыночной частью общественного сектора, а следовательно, в масштабах национальной экономики она имеет узкие границы применения. При определенных допустимых границах иерархическая модель управления нерыночной части общественного сектора демонстрирует свои преимущества и достоинства (сокращает трансакционные издержки, использует фактор экономии от масштабов, укрепляет правовую защиту институтов рынка и способствует стабилизации в обществе). Поэтому нельзя допускать огульного отрицания этой модели управления общественным сектором. Ее отличие от внутрифирменной иерархической модели управления состоит в том, что организации и структурные подразделения общественного сектора обладают публичной властью, легитимным правом принуждения. Они находятся в сфере действия норм публичного права, правовых норм уголовного, административного и бюджетных кодексов и призваны подчиняться диктатуре закона, соблюдать принцип вертикали власти.

В нерыночной части общественного  сектора автономность его организаций носит нередко формальный характер, они сильно встроены в систему публичной власти, становятся ее структурными подразделениями, полностью зависимыми от нее. Поэтому в нерыночной части общественного сектора не стоит проблема поставить его организации в один ряд с экономическими субъектами рыночных отношений, взаимоотношения которых строятся на принципах свободы выбора и добровольных началах.

Организации общественного сектора обладают в рамках закона и на основе закона правом принуждения Быть субъектом публичной власти означает обладание способностью получать доступ к другим благам не в рамках обмена, а в процессе выполнения властных полномочий. Это значит, что обладание правом публичной власти создает административный ресурс, который должен учитываться при нерыночном управлении общественным сектором.

В правовом государстве  с развитой демократией широко используется такой подход нерыночного управления общественным сектором, как политический механизм общественного выбора, возможность воздействия на власть граждан, выступающих одновременно в двух ролях: как избиратели и как налогоплательщики.

В современных условиях усиливается взаимодействие и взаимосвязь общественного сектора с рынком вследствие чего в общественном секторе возникают зоны, где институты общественного сектора в различных организационных формах сочетаются с институтами рынка.

Управление этой смешанной  зоной отличается от управления нерыночной частью общественного сектора. Для раскрытия особенностей управления той зоны общественного сектора, где рынок срабатывает частично и имеют место частичные провалы рынка, используются подходы нового государственного менеджмента и концепция агентских отношений концепция агентских отношений.

Деятельность организаций  общественного сектора строится на отношениях принципала (государства) и агента (специально созданной государством организации для исполнения задания принципала) (рис. 4.2). Принципал создает административный контроль за действием агента. Это связано с тем, что принципал не может непосредственно оперативно вести наблюдение за агентом, а последний имеет возможность осуществлять действия, которые могут не соответствовать ожиданиям принципала.

Рис. 4.2 Схема агентских  отношений в общественном секторе

С помощью созданной  системы контроля за деятельностью  агента принципал стремится не допустить или свести к минимуму отклонение между выполняемыми стремится не допустить или свести к минимуму отклонение между выполняемыми действиями агента и ожиданиями принципала. Деятельность агента по выполнению взятых принципалом обязательств должна быть эффективной, для этого принципал распределяет имущественные права и ответственность между агентами и устанавливает способ контроля за соответствие действий агента ожиданиям принципала. Объем прав и ответственности, порядок контроля зависит от внутреннего фактора – от содержания ожидания принципала по отношению действий агента и от внешних факторов, от условий деятельности агента. К ним относится сила давления на получение, распределение и использование агентом ресурсов. Создается давление двух видов – со стороны потребителей услуги,  со стороны агентов-конкурентов. Давление со стороны потребителя призвано добиться от агента предоставить услуги, соответствующие запросом потребителя.

При этом используются разные приемы и способы воздействия на агента со стороны потребителя (конкурсный отбор агента, воздействие на доходы потребителя, на принципала с помощью жалоб и т.д.). Давление со стороны конкурента вынуждает агентов выполнять функции и оказывает услуги качественно и с меньшими издержками.

Отношения принципала и  агента складываются неодинаково в  разных зонах общественного сектора Так в зоне отсутствия рыночных отношений давление со стороны потребителей и конкуренция агентов минимальны, а экономическое поведение агента от них не зависит. Принципал (государство) как учредитель, собственник сильно ограничивает его в праве принятия экономических решений он осуществляет прямой административный контроль за многими сторонами деятельности агента (за профилем деятельности, за источниками дохода, направлением расходов, за распоряжением и исполнением закрепленного за агентом имущества), за соответствием выполняемой агентом деятельностью заданий и ожидания принципала. Принципал несет субсидиарную ответственность по обязательствам агента. Финансирование содержания организации-агента осуществляется на основе сметы доходов и расходов. Сметный порядок финансирования сочетается с субсидиарной ответственностью принципала (государства) по обязательствам агента-организации, что служит гарантией того, что агент получит ассигнования, необходимые для покрытия расходов по видам и элементам. Принципал (государство) оплачивает возникающее у агента долги, если причиной их возникновения было само государство-принципал.