Некоммерческий сектор и пути повышения его эффективности

">Со времени начала перехода к рыночной экономике, особенно после принятия в 1996 г. Федерального закона «О некоммерческих организациях» некоммерческий сектор являлся непрерывно возрастающим фактором социально-политической и экономической жизни современной России. При этом процесс становления и развития был далеко не безоблачным. Первый серьезный удар по экономике третьего сектора был нанесен через два года после принятия этого базисного законодательного акта. Экономический кризис и дефолт 1998 г. болезненно отразились на многих неправительственных организациях, приведя к сокращению доли третьего сектора в российском ВВП. Первоначально восстановление сектора протекало непросто, отставая по темпам от роста экономики в целом. Финансовый кризис 1998 г. привел к тому, что объем услуг, предоставляемых некоммерческими организациями, в неизменных ценах сократился почти в 3 раза. Вместе с тем, многие десятки тысяч организаций доказали свою жизнеспособность, значительно улучшив управление, оптимизировав организационную структуру и в целом приобретя навыки развития в сложных экономических условиях. Особо важно, что и при неблагоприятной экономической конъюнктуре не уменьшилось количество людей, которым НКО оказывали различные услуги, включая все виды социальной поддержки. Несмотря на сокращение объема оказываемых услуг в денежном выражении, в наиболее сложный первый год послекризисного восстановления (1999) клиентами некоммерческих структур, по данным исследования Центра развития демократии и прав человека, стали около 30 млн. человек, т.е. практически каждый пятый гражданин России[17]. В тот же период (1998) сектор создал 2 миллиона новых рабочих мест, а для работы на добровольной основе было привлечено более 3 миллионов человек. Это являлось показателем жизнеспособности третьего сектора в условиях непростой кризисной и посткризисной реструктуризации. Уже в 2001-2002 году темпы роста выпуска продукции и услуг НКО превысили темпы роста ВВП в целом. Вскоре возобновился и количественный рост некоммерческих организаций. К настоящему времени более 16% всех юридических лиц в России относятся к той или иной организационно-правовой форме НКО. Для сравнения: доля количества организаций с государственной формой собственности составляет 5%, а находящихся в муниципальной собственности – 6%[18] . 16% от зарегистрированных в стране организаций всех форм собственности - это действительно немало: сегодня российский некоммерческий сектор – это более 600 тысяч НКО и НПО, которые работают на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Лучше представить динамику роста можно, взглянув на следующую цифру: в 1992г., т.е. в стартовом году реальных рыночных реформ, организаций третьего сектора насчитывалось всего около 14 тысяч[19]. Причем в большинстве своем они являлись продуктом последнего этапа горбачевской перестройки.

Однако надо понимать, что ситуация и в наши дни остается в целом сложной и неоднозначной, что заставляет с осторожностью оценивать краткосрочные и среднесрочные перспективы НКС в Российской Федерации. В частности, большинство экспертных оценок исходят из того, что далеко не все НКО являются реально действующими, многие из них существуют лишь на бумаге, не платя никаких налогов и не имея никаких доходов. Отчасти подобная ситуация связана с социально-политической ситуацией в России, с весьма непростыми условиями существования и развития гражданского общества, с нестабильностью и недостаточностью общей законодательной базы в отношении неправительственного сектора. Анализ политико-правовых аспектов деятельности институтов гражданского общества выходит за рамки данной статьи. В качестве других важнейших причин можно назвать своеобразную структуру финансирования НКО в России, а также глубокие противоречия налогового законодательства и практики его применения. Понимание этих проблем в российском сообществе экспертов, ученых и специалистов-практиков усилилось после недавнего обнародования результатов исследований экономики третьего сектора в России, в частности, выполненных Институтом экономики города[20].

По последним данным, объем некоммерческого сектора России сегодня составляет 1,2% ВВП. При этом, по ряду оценок, в 1998 г. - накануне кризиса - он составлял 2 процента ВВП5 . Следует все же иметь в виду, что в силу несовершенства статистического инструментария, а также из-за того, что довольно значительная часть третьего сектора находится в зоне теневой экономики, реальные показатели вклада НКО в ВВП наверняка превышают значение 1,2%.

Эта цифра - 1,2% - в относительных масштабах российской экономики, в условиях продолжающегося экономического роста, тоже представляют собой немалую величину. Чтобы оценить вес третьего сектора в экономике России на основе сопоставления с другими отраслями, а также с регионами, можно привести следующие оценки. Объем выпуска продукции и услуг некоммерческими организациями в 1,6 раза превышает объем продукции всей легкой промышленности страны и сравним с объемом продукции отрасли «жилищное хозяйство». Можно также сопоставить объем экономики НКО с валовым региональным продуктом 88 субъектов, составляющих в настоящий момент Российскую Федерацию. С этой точки зрения сектор некоммерческих организаций окажется на 12-м месте, пропустив вперед Москву, Тюменскую область, Ханты-Мансийский Автономный Округ, Красноярский край, Санкт-Петербург, Республику Татарстан, Московскую область, Свердловскую область, Республику Башкортостан, Самарскую область и Краснодарский край.

В целом складывающаяся в России картина удельного веса третьего сектора в экономике похожа на ситуацию во многих странах с развивающимися рынками. Это понятно и объяснимо, учитывая то, что еще совершенно недавно никакого реального независимого третьего сектора в Российской Федерации просто не существовало, а в стране безраздельно господствовала государственная собственность. Следует иметь в виду и низкий уровень социального капитала в российском обществе, его раздробленность и разобщенность, чрезвычайно слабую способность граждан свободно и добровольно создавать гражданские ассоциации. Большую негативную роль играет низкий уровень общественного доверия.

Вместе с тем, Россия кардинально отличается от большинства развивающихся стран с точки зрения ключевых факторов, способствующих росту некоммерческого сектора. В частности, российское общество очень образованно, оно характеризуется высоким уровнем урбанизации. Спрос на качественное образование, в том числе высшее, не только не упал, но и вырос за последнее десятилетие. Логично предположить, что стабильно высокий спрос на образовательные услуги положительно сказывается на динамике третьего сектора. Кроме того, еще с советских времен общество привыкло к возможности пользоваться сравнительно большим объемом социальных услуг. Раньше эти услуги предоставлялись государством, а в настоящее время, ввиду неспособности государства поддерживать привычный для граждан уровень социального обеспечения, часть функций берет на себя НКС. Некоторую позитивную социо-культурную роль играют богатые традиции благотворительности, существовавшие в стране до революции 1917г. Эти традиции могут возродиться в условиях оживления церкви и религиозной жизни. Подтверждением этому служит то, что целевые поступления в виде пожертвований именно от российских организаций и граждан преобладают над иностранной филантропической поддержкой НКО в нашей стране. Это, кстати, развеивает популярный миф о том, что третий сектор в России существует в основном благодаря ресурсам, поступающим от зарубежных доноров и, соответственно, тотально зависим от них и проводит диктуемую ими политику.

Однако экономическое воздействие этих факторов, по крайней мере, с позиций количественных показателей, до настоящего времени не слишком заметно. Сопоставление доли НКО в ВВП России и европейских стран, США, даже ряда развивающихся стран оказывается не в пользу России[21].

Россия, как мы видим, близка Словакии и Бразилии, но существенно уступает, например, Венгрии. В чем же причина подобного отставания? Здесь следует проанализировать уже некоторые не количественные, а качественные аспекты развития экономики третьего сектора в России.

В частности, итоги исследования Института экономики города свидетельствуют, что государственная поддержка в форме поступлений из бюджетов различных уровней и внебюджетных фондов составляет 1,2% в общем объеме финансирования НКО в России, тогда как выручка от продажи товаров, продукции, работ, услуг населению – 35,8%.

Основной источник финансирования подавляющего большинства некоммерческих организаций в России – это членские взносы, пожертвования и другие безвозмездные поступления (63%). Из них поступления всех видов от населения составляют 15,6%, поступления из-за границы – 10,7%, поступления от российских юридических лиц – 73,7%. Таким образом, как отмечалось ранее, целевые поступления от российских юридических и физических лиц сильно преобладают над зарубежными источниками финансирования.

О чем говорят эти цифры? С одной стороны, обращает на себя внимание довольно высокий удельный уровень предпринимательских доходов в совокупном объеме финансирования третьего сектора. Многие НКО получают прибыль в результате самых разнообразных видов хозяйственной деятельности, которыми они вполне легально могут заниматься, включая получение внереализационных доходов (например, от различных видов инвестирования, от операций с ценными бумагами и др.). Сам по себе высокий уровень предпринимательских видов доходов не вызывает особого удивления, т.к. во многих странах удельный вес такого рода источников финансирования НКО не меньше, а зачастую и больше, чем в России.

Однако нынешняя налоговое законодательство России далеко не поощряет получение НКО предпринимательской прибыли, как не поощряет в целом какую-либо экономическую активность третьего сектора, о чем еще пойдет речь. Тем не менее, как мы видим, более 35 процентов доходов российских НКО составляет выручка от продажи товаров и оказания услуг. При этом, правда, следует оговориться, что налоговое законодательство в Российской Федерации не трактует оказание платных образовательных услуг некоммерческими организациями как предпринимательскую деятельность, в случае, если полученная прибыль используется непосредственно на нужды развития образования. То есть в этом наиболее динамичном секторе некоммерческого предпринимательства и некоммерческих услуг негативное влияние по сути репрессивного налогового законодательства не столь выражено. Тем не менее, уместно предположить, что в целом по всему некоммерческому сектору и по всем видам его экономической деятельности предпринимательские доходы компенсируют недостаточность иных форм целевых поступлений в НКО. Представляется, что главной проблемой является нехватка бюджетного финансирования и доходов от выполнения работ по заказам государственных и муниципальных организаций, а также органов власти и самоуправления. Можно сказать, что увеличение финансирования из государственных бюджетов всех уровней является единственным реальным резервом быстрого увеличения объемов экономики третьего сектора в России.

Почему не следует ожидать резкого увеличения потока ресурсов из иных источников, в первую очередь, благотворительности? Частные лица в нашей стране слабо участвуют в филантропической деятельности: их пожертвования составляют лишь около 5% в общих средствах благотворительных организаций[22]. Этому имеется много причин. Одна из них – сугубо технического порядка. В России очень сложно сделать благотворительный взнос: например, пожертвования способом почтовой рассылки технически осуществить практически невозможно. В итоге частному донору для осуществления благотворительного взноса необходимо идти в банк, заполнять сложные бумаги с множеством знаков (не менее шестидесяти цифр) и т.д. Кроме того, новое налоговое законодательство не поощряет индивидуальную филантропию. Действительно, граждане, делающие благотворительные взносы, имеют право на получение социального налогового вычета в сумме доходов, перечисляемых на благотворительные цели в виде денежной помощи лишь организациям науки, культуры, образования, частично или полностью финансирующимся из государственных бюджетов разных уровней. Кроме того, льготы могут быть даны в случае финансового взноса на развитие физкультуры и спорта. Филантропические взносы в независимые неправительственные организации никаких льгот не предусматривают. Но основные причины лежат в сфере социальной и культурной: средний класс находится лишь в стадии формирования, а навыки индивидуальной благотворительности практически утрачены за годы пребывания у власти коммунистического режима.

Не менее сложно обстоит дело и с корпоративной благотворительностью. Из налогового кодекса практически исчезли полностью все льготы для организаций-доноров. Согласно второй части Налогового кодекса благотворитель – юридическое лицо не может уменьшать налоговую базу по налогу на прибыль на суммы средств, перечисленных на благотворительные и иные общеполезные цели. Такая льгота может быть предоставлена только законами субъектов Российской Федерации и только в части сумм налога, зачисляемых в их региональные бюджеты, причем в пределах 4%. Между тем, еще совсем недавно, до 2001 г., в стране существовал и стимулировал корпоративную благотворительность налоговый вычет в размере 3 – 5%. Причем эта льгота существовала по налогу в целом, а не только по его региональной составляющей.

Однако налоги – лишь часть проблемы. Многие руководители российских компаний отмечают, что перевод ими финансовых средств в какую-либо НКО сразу приводил к нежелательному пристальному вниманию к донору правоохранительных органов и всякого рода проверяющих структур. Среди российского чиновничества до сих пор широко распространено убеждение, что если компания тратит значительные средства на благотворительность, значит, она что-то может скрывать, например, недоплаченные налоги, неучтенные активы и т.д. Это убеждение парадоксально сочетается со стремлением оказывать нажим на многие компании с целью побудить их расходовать средства на социальные цели, на финансирование программ в области образования, культуры, помощи малоимущим и т.д. Так, в ходе социологического опроса организаций-доноров наличие «добровольно-принудительной» благотворительности отметили 14% опрошенных. Интересно, что представители компаний не видят в этом ничего особенного: лишь 6% опрошенных отрицательно оценили этот опыт. Не следует исключать того, что этот своеобразный «филантропический рэкет» может быть удобен компаниям, опосредованно способствуя достижению ими нужных целей во взаимоотношениях с государственной бюрократией[23]. Хотя большинство компаний (87%) заявляют о планах развития своих благотворительных программ, реальной экономической основы для существенного наращивания потока ресурсов в третий сектор со стороны фирм и организаций ждать не приходится. Альтруизм руководства и создание позитивного имиджа компании – вот на чем, согласно современным исследованиям, держится российская корпоративная филантропия[24]. Причем в последний период имидж компании следует понимать скорее как имидж в глазах бюрократии, а не в глазах населения. Все эти обстоятельства создают весьма зыбкую почву для надежд на многократное (в разы) увеличение финансирования НКО со стороны российских компаний.