Налоги как инструмент государственного регулирования экономики

2.    СУЩНОСТЬ И ИНСТРУМЕНТЫ НАЛОГОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ.

2.1. Роль налогов в формировании финансов государств

Для каждой общественно-экономической  формации характерна присущая ей система  государственных доходов, обусловленная  уровнем развития товарно-денежных отношений, способом производства, природой и функциями государства.

С момента своего возникновения  государственные доходы претерпели значительную эволюцию. Различного рода натуральные повинности и сборы существовали с древнейших времен, а с развитием товарно-денежных отношений постепенно уступали место денежным налогам и сборам. Наряду с налоговыми доходами к государственным доходам относятся государственный кредит (государственные займы), доходы различного рода государственных фискальных монополий, а также доходы от использования государственного имущества и от его продажи.

Современные бюджетные системы  включают бюджеты центрального правительства, региональных органов и органов местного самоуправления. Государственные доходы формируются главным образом ' | за счет налогов. До XX в. в структуре государственных доходов доминировали акцизы, таможенные пошлины и фискальные монополии. Прямые реальные налоги постепенно уступают место более эластичным личным налогам, главным образом подоходным, а также налогу с наследств и дарений и др.

До начала 1980-х гг. отмечалась тенденция повышения доли государственных доходов в общем объеме совокупного общественного продукта и национального дохода. Если накануне Первой мировой войны государство аккумулировало около 15% национального дохода, то в 1980-х гг. — уже 40—50%. Основная форма мобилизации налоговых поступлений в большинстве развивающихся стран — косвенные налоги. По мере развития промышленности и торговли происходит расширение сферы косвенного налогообложения товаров местного производства. Важную роль играют таможенные пошлины. Наиболее значительна доля поступлений по таможенным пошлинам в бюджетах наименее развитых и небольших странах, а также в странах — экспортерах сырья. В промышленно развитых странах доля поступлений от таможенных пошлин составляет в среднем около 5% бюджетных поступлений. У нефтедобывающих стран вывозные таможенные пошлины являются одним из основных источников государственных доходов. Наряду с усилением косвенного налогообложения большое значение приобрели прямые налоги, прежде всего налоги на доходы.

Большая часть государственных  доходов развитых стран сосредоточена в государственных бюджетах, куда поступают наиболее крупные доходы. К важнейшим налогам центральных правительств (федеральным налогам) относятся: подоходный налог, корпорационный налог, НДС, акцизы и таможенные пошлины. В местные бюджеты поступают доходы от местного хозяйства, доходы от займов местных органов власти, субсидии центрального правительства. К основным региональным и местным налогам относятся поимущественные и поземельные налоги, а также — в некоторых странах — акцизы. Доходы государственных предприятий складываются из прибыли, займов, правительственных субсидий и кредитов. Многочисленные специальные фонды государства формируются за счет специальных налогов и сборов, добровольных взносов, субсидий из бюджета и займов. В ряде стран фонд государственного социального страхования —- составная часть государственного бюджета, в других странах создается автономный фонд, образуемый за счет обязательных отчислений (взносов) лиц, работающих по найму, предпринимателей, лиц свободных профессий, а также субсидий государства.

Налоги выступают главной  формой мобилизации государственных  доходов в странах с рыночной экономикой. В бюджетах центральных  правительств они составляют от 70 до 90% всех доходов, в местных бюджетах доля налоговых доходов обычно составляет около половины. За счет налогов и сборов, перераспределяемых через государственный бюджет, формируется часть финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий (в Российской Федерации — унитарные предприятия) и ряда специальных фондов.

Доля национального дохода, перераспределяемого через систему  налогов и сборов, зависит от задач и функций государства. В тех странах, где государство особенно активно осуществляет социальную политику (скандинавские страны, Франция, Германия и др.), доля огосударствляемого национального дохода, как правило, выше. На общий размер налоговых изъятий и их долю в национальном доходе значительно влияют такие факторы, как милитаризация, формы и методы государственного вмешательства в экономику, размеры государственной собственности. [4, стр 23-24]

2.2. Налоги как инструмент социальной политики.

Цели регулирования и  сферы государственного вмешательства  в экономику обширны и весьма различны по странам и историческим периодам, но почти всегда и везде  заметную роль в процессе регулирования  играли налоги. Не является исключением  из этого правила и современная  Россия. Призывы к усилению налогового стимулирования производства были и  остаются неотъемлемой частью всех политических лозунгов и экономических программ. При этом налогам вменяется поистине безграничная область применения. В  этой связи совершенно необходимо правильно  определить действительные возможности  налогов по эффективному влиянию  на экономику.

Современный экономический  кризис носит всеобъемлющий характер. По всем основным показателям — производство, инвестиции, бюджет, доходы населения и др. — Россия продолжает находиться в тяжелейшем положении. Относительные успехи 1999-2000 гг. явно обусловлены вполне определенными экзогенными факторами, и потому во многом носят случайный характер. В свою очередь упадок экономики служит причиной появления и обострения множества социально-политических проблем.

Таким образом, серьезные  экономические сбои лежат в основе глубокого кризиса всего российского  общества. Понятно, что преодоление  этого кризиса становится главной  задачей, целью и смыслом деятельности государства, которое обязано использовать для этого все имеющиеся в  его распоряжении средства или, строго говоря, разработать и реализовать  систему мер по выходу из кризиса. Очевидно и то, что важнейшим элементом  такой системы станет финансово-кредитный  блок (в том числе налоги).

Исторический опыт свидетельствует, что разрешение масштабных социально-экономических  кризисов может иметь самые разные формы: от благополучного выхода из кризиса  до исчезновения страны. Принципиально  важно, что сознательно предпринимаемые  государством антикризисные меры лишь в незначительном числе случаев  оказывают несомненное влияние  на преодоление кризиса. Так что  удачные результаты правительственных  программ борьбы с кризисами с  большим основанием можно считать  случайными попаданиями.

Опыт России последних  лет полностью подтверждает этот пессимистический вывод: достаточно сравнить количество программ и экономические  показатели. Отсюда вовсе не следует, что программы не нужны. Вопрос в  соответствии используемых методов — сложности решаемых задач, применяемых средств — упрощенно формулируемым целям, а конкретных инструментов — области их применения, в том, наконец, чтобы не принимать в условиях высокой неопределенности “исторических программ” и “кардинальных реформ”, последствия которых не могут быть предсказаны. Классическое правило гласит: никакая реформа не может иметь места, если она неуправляема.

В плане данного конкретного  исследования все указанные методологические замечания должны быть обязательно  приняты во внимание при анализе  налогов как одного из инструментов государственного регулирования экономики.

Естественной отправной  точкой такого анализа служит рассмотрение функциональных возможностей налогов. Вопрос о функциях налога нельзя считать  решенным. По существу бесспорной может  быть признана только одна функция — фискальная: все прочие предназначения налогов, включая и их регулирующую (экономическую, стимулирующую) функцию, содержат в своем обосновании неустранимые изъяны. В то же время и отрицать воздействие налогов на многие социально-экономические процессы невозможно.

Разрешение этого кажущегося противоречия состоит в том, что  налог, как любое сложное общественное явление, обладает очень широким  спектром действия и поэтому может  использоваться вне внутренне присущей ему роли. Если взять, к примеру, деньги, то их эффективность как стимула  чрезвычайно высока, однако никому не придет в голову вменять деньгам  стимулирующую функцию. Стимулирующая  роль денег — вторична, они потому и могут стимулировать (поощрять, наказывать), что имеют “способность” быть средством платежа или сохранять стоимость. Стимулирующей функции у денег нет потому, что стимулом, собственно говоря, является получение или неполучение денег (и тех благ, стоимость которых они олицетворяют), но к получению или неполучению сами деньги никакого отношения не имеют.

Аналогичный подход в полной мере может быть распространен и  на налоги.

Как обязательный платеж налог  “по определению” не несет в  себе ничего стимулирующего. Но лишь как  платеж и только потому, что он принудительный платеж, своим размером и условиями  взимания, он может проявиться в  качестве стимула. Будет ли взят налог, в каком размере, как и на что  будет израсходован — все это не имеет отношения к субстанции налога, хотя и является важными побудительными факторами, то есть стимулами.

Итак, фискальное предназначение налогов сочетается с регулирующим их действием: формируя централизованные государственные ресурсы, налоги наряду с этим обладают способностью воздействия  на отдельные экономические и  социально-политические процессы, то есть регулирующим эффектом. Сочетание это  противоречивое. Так, налоги как орудие фиска, изымая деньги прежде всего из рук активных и сильных плательщиков, безусловно тормозят накопление, ослабляют  стимулы к зарабатыванию средств. Вместе с тем, та же фискальная сущность налогов лежит в основе формирования бюджета и тем самым создает  общие условия для нормального  развития производства, расширения социальных гарантий и политической стабильности. Деньги, изымаемые из производства, направляются затем на финансирование непроизводственной сферы, что в  определенной мере расширяет спрос  и поощряет производство.

Общий налоговый режим  и налоговое бремя безусловно относятся к важным макроэкономическим факторам экономического прогресса. Если налоговая система следует классическим принципам своего построения (равенство, нейтральность, простота, удобство и  др.), то тем самым она способствует созданию благоприятных условий  для производства. Важно и то, на что расходуются собираемые налоги: структура бюджетных расходов (и  не в меньшей мере, чем их объем) накладывает отпечаток на реальное налоговое бремя и несомненно должна учитываться при разработке налоговой политики.

Регулирующее действие фискальной сути налогов на народное хозяйство  в целом проявляется на стадиях  экономического цикла в так называемой автоматической фискальной политике, выражающейся в “автоматическом” изменении налоговых поступлений  и государственных расходов в  результате изменения объема производства и доходов.

Конкретное влияние на производство связывается с дискреционной  фискальной политикой, которая, в отличие  от автоматической, предполагает принятие специальных решений, в том числе  налоговых, для смягчения экономического цикла. В ее арсенале такие орудия, как дополнительные государственные  расходы в производственной и  социальной сферах, а также изменения  в налоговой системе.

По существу же все разговоры  о регулирующем действии налогов  сводятся к требованию налоговых  льгот. Но если мы признаем, вслед за теорией, основополагающими налоговыми принципами всеобщность и равенство  обложения, то льгота безусловно противоречит этим принципам, выступая как нечто чуждое фискальной природе налога. В этом противоречии содержится и трудность, и опасность использования налоговых льгот.

Постоянное и массовое навязывание практике обложения  несвойственных налогам целей регулирования  позволило экспертам МВФ так  оценить ситуацию: “... в России система  налогообложения рассматривается  органами государственного управления в принципе как инструмент политики стимулирования той или иной отрасли, сектора, социальной группы и т.д., а  не как механизм, призванный получать средства с возможно минимальными искажениями” (Российская Федерация: налоговая политика и увеличение налоговых поступлений. МВФ. 1995).

Налоги составляют общее  условие хозяйствования и не могут  быть инструментом оперативного управления. Эффективность дискреционной фискальной политики в части налогов не слишком  высока в силу временных лагов, объективно существующих между возникновением проблемы и ее осознанием, между  осознанием и принятием решения, между решением и его результатом. Более того, “есть веские основания  полагать, что деятельность федерального правительства, включая его стабилизационные мероприятия, оказывала на самом  деле серьезное дестабилизирующее  воздействие” (П.Хейне об опыте государственного регулирования в США). Определенной иллюстрацией для нас могут служить  результаты нашего регулирования в  денежной сфере. Что хорошего дало вмешательство  в рыночный курс рубля - не очень  понятно, но страшные провалы налицо.

Негативная оценка налогового льготирования как главного метода регулирования вытекает сегодня  из того, что льготы нарушают принцип  нейтральности, то есть оказывают влияние  на выбор экономических решений, что ведет к деформациям в  самом рынке. Кроме того, эффект налоговой  льготы резко снижается в нестабильной обстановке, когда искажается ее действие. Наконец, льготы, освобождая от налога одних плательщиков, усиливают налоговое  бремя для других, ведут к повышению  стандартного уровня обложения, непредсказуемости  процессов переложения налогов, создают обстановку субъективизма  и лоббизма.

Таким образом, несмотря на то, что простая непосредственная денежная основа налоговых отношений  ставит налоги в положение исключительно  привлекательного орудия прямого воздействия  на самые разные социально-экономические  процессы, применение налоговых методов  регулирования (в первую очередь, налоговых  льгот) вступает в противоречие с такими сущностными принципами обложения, как всеобщность, равенство, нейтральность, чем разрушается функциональная определенность налога.