Национальные особенности формирования государственного долга в РФ

      Хотя  с 1970г. по 1980г. внешняя задолженность  страны выросла в 16 раз (с 1,6 до 25,2 млрд. долларов), по сравнению с рядом  стран объем долга был умеренным. Ситуация стала угрожающей после 1985г.: в начале 1986г. СССР занимал 12-е место по размеру внешнего долга (после Польши, Аргентины, Египта, Индии, Мексики, Бразилии, Китая, Венесуэлы, Индонезии, Южной Кореи и Турции), а к 1992г. – второе после Бразилии. Отношение внешнего долга к экспорту поднялось с 52% в 1987г. до 164% в 1993г., а к объему ВВП – с 8% до 29%. Увеличивались заимствования у правительств иностранных государств. Доля кредиторов-правительств других стран выросла с 3,9% в 1987г. до 14,3% в 1991г. и 65,4% в 1993г. Это было обусловлено сокращением коммерческого кредитования, переоформлением части обязательств, в том числе просроченной кредиторской задолженности перед бывшими соцстранами, в задолженность перед государством. В связи с этим несколько улучшилась структура долга.

      Распад  СССР диктовал необходимость обоснованного  распределения государственного долга  СССР. Итогом первого этапа этой работы было определение расчетных  долей бывших республик СССР по ряду нижеприведенных параметров.

      По  расчетным долям следовало распределить порядка 81 млрд. долларов. Из них на Россию приходилось около 49 млрд. долларов. Однако этот проект распределения внешнего долга между республиками реализован не был. К дележу долга подключилась «большая семерка». Не обошлось без давления со стороны Евросоюза. В результате 28 октября 1991г. от имени Союза и восьми союзных республик в Москве был подписан так называемый Меморандум о взаимопонимании, который в ЕС рассматривался как предварительное условие для предоставления России финансовой помощи, поскольку в ЕС в перспективе ее видели как правопреемницу долга СССР. На «сговорчивость» России ей было обещано предоставление отсрочки платежей по внешнему долгу СССР. Документ определял, что союзные республики принимали на себя «совместную и солидарную ответственность» по внешнему долгу СССР, т. е. чтобы все республики отвечали за погашение всего долга СССР. Если одна из них не платит, за нее это должны сделать остальные. Если же не платят республики, то Россия одна должна была обслуживать весь союзный долг.

      Под Меморандумом первоначально поставили подпись только восемь республик, а три прибалтийские отказались, мотивируя это их насильственным присоединением к Союзу. Созревало убеждение, что расплачиваться за весь Советский Союз должна одна Россия. Не случайно было решено пойти на «нулевой вариант» – передать ей ответственность по внешнему долгу и права на внешние активы СССР (долги иных стран перед СССР). Это для России было крайне невыгодно, ибо внешние активы значились за неплатежеспособными государствами. Поскольку СССР намного раньше «самоликвидации» остался без республик Прибалтики, то первые соглашения о «нулевом варианте» были подписаны летом 1992г. с Беларусью, Туркменистаном и Кыргызстаном. В 1992г. главы СНГ подписали документ об отказе от многосторонних форм и механизмов управления союзным долгом и активами, вследствие чего все расчеты переводились на двусторонний уровень. В ноябре 1992г. было подписано соглашение с Узбекистаном и протоколы о «нулевом варианте» с Арменией, Казахстаном, Молдовой и Таджикистаном, согласно которым долги и активы передавались России в управление на неопределенный срок.

      В сентябре – октябре 1992г. представителям «семерки» и Парижского клуба  кредиторов удалось навязать России схему ее единоличной ответственности  по долгам СССР. После роспуска Межгосударственного совета Россия оказалась единственным полномочным представителем большинства правопреемников СССР в отношениях с Парижским и Лондонским клубами кредиторов, столкнувшись с трудностями оценки реальной стоимости государственных финансовых активов в форме государственных кредитов, представленных Советским Союзом в основном странами социалистической ориентации. Существенная часть кредитов выделялась на основе политических решений под поставку военной техники и оружия, а суммы кредитов учитывались в переводных рублях. В странах-должниках СССР сменились политические режимы, так что требовались длительные переговоры для признания долгов.

      В 1975-1985гг. внешний долг СССР возрос в 2 раза, тогда как за более короткий период 1986-1992гг. – в 2,5 раза. В целом после 1985г. темп роста задолженности удвоился и составил 41,7% в среднем за год (при падении ВВП).

      Внутренний  государственный долг СССР с 1970г. по 1990г. возрос в 13,1 раза. В конце 1988г. при  обсуждении проекта бюджета на 1989г. речь шла об изыскании средств для покрытия его дефицита в размере около 100 млрд. рублей. По итогам 1989г. дефицит государственного бюджета достиг 120 млрд. рублей. В бюджете на 1990г. его намечалось сократить до 60 млрд. рублей, а в 1991 г. – до 27 млрд. рублей. Был впервые обнародован объем государственного внутреннего долга СССР, составивший на конец 1989г. около 400 млрд. рублей.

      Для мирного времени рост внутреннего  долга был исключительно динамичным. Если это было привычным явлением в годы Великой отечественной войны и в восстановительный период, то на этапе «развитого социализма» это означало использование «встроенного стабилизатора» экономики по схемам западных стран, особенно практикуемым в период кризисов перепроизводства, где используются и схемы «цикличного бюджета». Не вполне правомерно полагать, что крупные заимствования специфичны лишь для трансформационных рыночных преобразований. Тенденция их роста постоянно проявлялась как тенденция увеличения «платы» за неэффективное хозяйствование. Она неизбежно усилилась вследствие ухудшения социально-экономического положения после распада СССР, тем более что встал вопрос распределения внешнего долга СССР.

      Государственный долг формируется как результат  внутренней и внешней долговой политики. Объем внешнего долга СССР в конце 1990г. при обсуждении проекта бюджета на 1991г. был представлен величиной, которую надо увеличить до 39 млрд. рублей по официальному курсу Госбанка СССР. В то время он составлял 55 копеек за 1 доллар. Следовательно, величина задолженности в пересчете на доллары должна была составить около 71 млрд. долларов. Поскольку Россия не смогла после распада Советского Союза «распределить» между республиками его внешний долг и стала его правопреемницей, общая величина формирующегося суверенного долга включала и это наследие. Углубление кризиса потребовало новых заимствований. Для них была создана институциональная основа – в 1992г. Россия вступила в Международный валютный фонд и могла обслуживаться Всемирным банком (МБРР), а также Европейским банком реконструкции и развития. Поэтому история суверенных интенсивных заимствований России у названных международных организаций связывается с 1992г. После 1992г. полученные Россией кредиты состоят из кредитов международных финансовых институтов, правительств иностранных государств и частных кредиторов.

      Одной из основных проблем российской экономики  времен переходного периода стал непомерно возросший внутренний государственный долг.

      В самом начале рыночных реформ дефицит  федерального бюджета финансировался главным образом за счет прямого кредитования Центробанка РФ. В мае 1993г. правительством было принято решение о запрещении прямого кредитования и создан рынок краткосрочных государственных облигаций. На еженедельных аукционах размещались новые выпуски государственных ценных бумаг, доход от которых направлялся на финансирование дефицита бюджета, а участниками рынка были как российские юридические и физические лица, так и Центробанк РФ. Вплоть до 1996г. данный рынок рос, более того, периодически использовался для привлечения избыточной рублевой массы с целью снижения давления на валютный рынок и инфляции.

      Учитывая  высокую доходность на данном сегменте рынка, а она в определенные отрезки  времени превышала 200% годовых в  реальном исчислении (за вычетом инфляции), внутренний долг возрастал в геометрической прогрессии и его обслуживание к середине 1996г. превратилось в серьезную проблему – государственные заимствования требовали значительно больше ресурсов, чем были внутренние ликвидные сбережения, при этом возможность внешних заимствований оставалась весьма ограниченной. Для решения данной проблемы был найден вполне логичный выход – в 1996г. на данный сегмент был разрешен доступ внешним инвесторам. Вполне естественно, что зарубежные инвесторы, ориентированные на доходность в 18-20% в долларах США, присущую развивающимся рынкам, сочли российские госбумаги привлекательными инструментами, и в скором времени доля внешних инвестиций достигла 30% от объема рынка, а доходность снизилась до 17-19% годовых. Широкий доступ нерезидентов на рынок внутреннего государственного долга позволил снизить нагрузку на бюджет в части расходов на обслуживание долга и облегчить получение кредитов для реального сектора. При этом резко возросла зависимость российской экономики от конъюнктуры мировых финансовых рынков.

      Интересно, что даже в 1998 г., когда начался  финансовый кризис, сумма внутреннего  и внешнего российского долга  по международным меркам была небольшой  – примерно 54% ВВП. Для сравнения: отношение совокупного долга  стран ЕС к их ВВП в 1996г. составляло 70,4%, США – 63,1%. Но дело в том, что темпы роста российской задолженности были чрезвычайно высоки. Стремительное расширение рынка ГКО/ОФЗ в 1995-1997гг. совпало с рекордным по объему притоком иностранных капиталов на развивающиеся рынки, в том числе в Россию. Значительную часть долговых обязательств государства приобрели иностранные инвесторы. Но после вспышки «азиатского» кризиса 1997г. их готовность к риску сменилась осторожностью, начался отток капиталов. Тяжесть положения усугублялась тем, что более половины внутренних обязательств были краткосрочными (со сроком погашения менее года), в июне 1998г. они почти в 4 раза превышали официальный показатель валютных резервов.

      От  сильного внешнего шока (из-за падения  сырьевых цен на мировом рынке и оттока капиталов с развивающихся рынков) эта уязвимая долговая конструкция, основанная на постоянном рефинансировании старых долгов новыми, рухнула. К апрелю 1998г. бюджет начал работать на ГКО. Накануне 17 августа 1998г. казна выплачивала по 1 млрд. долларов в неделю по старым облигациям, а покупать новые инвесторы перестали. На выплаты по ГКО/ОФЗ уходило до 70% доходов бюджета. Инструмент покрытия дефицита бюджета превратился в свою противоположность. Рефинансировать долг на финансовом рынке было невозможно, а на резкое снижение расходов бюджета не соглашалась Государственная Дума. Привлечение внешних инвесторов поначалу замедлило наступление краха ГКО, а затем их уход с российского рынка ускорил его.

      За  период 1985-1991гг. общая сумма внешнего долга СССР западным странам возросла почти в три раза – с 22,5 млрд. долларов до 65,3 млрд. долларов. Рост задолженности Западу продолжился и при российских властях: за счет начисления процентов по советским долгам, которые фактически перестали погашать, и за счет новых кредитов, в том числе международных валютно-финансовых организаций – к концу 1997г. внешний долг России возрос до 124 млрд. долларов, а к концу 1998г. – до 160 млрд. долларов, что поставило ее в один ряд с Мексикой и Бразилией, являющимися крупнейшими мировыми должниками. При этом унаследованные Россией долги имели крайне неблагоприятную структуру. Они состояли, главным образом, из среднесрочных и краткосрочных кредитов, и их основная масса подлежала погашению в 1992-1995гг.

      Круг  западных кредиторов России достаточно велик – в него входят около 600 коммерческих банков из 24 стран, а также Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, Европейский банк реконструкции и развития. Основной массив долгов приходится на банки 6 стран – Германии, Италии, США, Франции, Австрии и Японии.

      В январе 1992г. Правительство Российской Федерации заключило первое соглашение о реструктуризации долга с Парижским  клубом кредиторов, за ним последовали  три реструктуризации в 1993-1995гг., которые охватывали процентные выплаты в период с декабря 1991г. по конец 1995г. В апреле 1996г. было достигнуто принципиальное соглашение с Парижским клубом о реструктуризации приблизительно 40 млрд. долларов задолженности кредиторам клуба. Около 45% этой суммы было запланировано выплатить в период до 2020г., остальные 55% (которые включают все краткосрочные долги Парижскому клубу) – до 2016г. Выплаты по основному долгу, постепенно увеличивая, было запланировано производить с 2002г.

      Вышесказанное позволяет выделить семь основных этапов государственных заимствований в новейшей истории.

      На  первом этапе (1985-1991гг.) в результате массированных внешних заимствований («кредитов начала перестройки» и  займов советских внешнеэкономических  объединений) образовалась большая часть внешнего государственного долга СССР – более 100 млрд. долларов. Кризис экономики первых лет перестройки и невозможность выплаты краткосрочных долгов привели 19 ноября 1991г. к объявлению дефолта по долгам СССР. В результате либерализации цен и обесценения рубля в начале 90-х гг. сформировался внутренний долг государства по гарантированным сбережениям граждан (вклады в Сбербанке и Госстрахе) и товарным обязательствам (целевые займы с погашением товарами народного потребления).

      На  втором этапе (1992-1993гг.) новое российское руководство прибегло к займам у международных финансовых организаций для смягчения социальных последствий экономических реформ. Чтобы не оказаться в международной финансовой изоляции, в апреле 1993г. Правительство Российской Федерации заявило о взятии на себя всех обязательств по погашению внешнего долга СССР.

      Третий  этап (1993-1995гг.) ознаменован созданием  механизма внутренних заимствований  на рыночной основе. Быстрое развитие рынка ГКО/ОФЗ привело к стремительному росту объема внутреннего долга (до 190 млрд. рублей в 1995г.).

      В 1995-1998гг. (четвертый этап) произошло  резкое увеличение как внутреннего  долга России (в первую очередь  за счет рынка ГКО), так и объема внешних заимствований (активно  привлекавшихся с конца 1996г., когда Россия получила высокие кредитные рейтинги). В эти годы российские власти при помощи внутренних и внешних заимствований решали проблемы текущего бюджетного дефицита и политические задачи. Долговая стратегия у государства отсутствовала, рычаги управления рынком внутреннего долга были утрачены, что приблизило наступление пятого этапа.

      Пятый этап – 1998г. – долговой кризис. Объявленный  российским правительством дефолт вызвал (в результате девальвации рубля) стремительное увеличение внешнего долга – до исторического пика в 160 млрд. долларов. Соотношение размеров внешнего долга и источников его погашения стало угрожающим.

      В 1998-2002гг. (шестой этап), когда Россия оказалась неспособна обслуживать  долг, правительство предприняло  усилия по реструктуризации внешнего долга. Нерыночные долговые обязательства перед Лондонским клубом кредиторов, а затем и выверенная часть коммерческой задолженности, образовавшейся в результате импортных операций ВЭО, были переоформлены в еврооблигации, что положило начало секьюритизации (другими словами, обеспеченности) внешнего долга.