Біздің
жағдайда жергілікті өзін-өзі
басқару жүйесін жетілдіру үшін
оның тиімді құрылымдық үлгісін
таңдау бірден-бір шешім болмақ.
Осы ретте жергілікті өзін-өзі
басқару құрылымының негізгі
үлгілерін қарастырып, соның негізінде
еліміздегі қазіргі құрылымды
салыстыра сипаттау үлкен назар
аудартады.
Басты
айырмашылықтарына байланысты нақты
бір мемлекеттегі жергілікті
өзін-өзі басқару құрылымының
негізгі төрт үлгінің біріне
тиістілігі туралы айтуымызға
болады. Ол үлгілер мыналар:
1) «Кеңес
– комитеттер жүйесі» үлгісі;
2) «Басқарушы
(атқарушы) комитет үлгісі»;
3) «Кеңес
– менеджер» үлгісі;
4) «Күшті
мэр» үлгісі.
«Кеңес
– комитеттер жүйесі» үлгісі.
Кеңестің әр түрлі бағыттағы
әрекеті ең алдымен, өкілдік
етілген құзыреттердің маңызды
бөлігіне ие кеңес комитеттерімен
жүзеге асырылады. Атқарушы биліктің
жалғыз күшті саяси басшысы
болмайды. Бас басқарушы ақы төленетін
шенеунік аппаратының басшысы,
тек «теңдердің арасындағы бірінші»,
менеджер болып табылады және
толықтай кеңеске тәуелді. Әдетте
бұл нұсқада кеңестің күшті
саяси комитеті, қаржы комитеті
және жоғарғы шенеуніктерден
тұратын әкімшілік басқару тобы
болады.
«Басқарушы (атқарушы) комитет үлгісі.
Кеңес атқарушы биліктің ұжымдық
басшысы ретінде қызмет ететін
кішігірім басқарушы (атқарушы) комитетін
тағайындайды. Комитет мүшелері
белгілі бір департаменттер мен
қызметтер үшін атқарушылық жауапкершілікке
ие болуы мүмкін. Егер қандай
да бір комитеттер болса, онда
олар атқарушы болып табылмайды.
Олар басқарушы комитетке және
жалпы кеңеске тек кеңес беру
қызметін атқарады. Басқарушы комитет
әкімшілік басшысының тұрақты
қолдауымен әрекет етеді. Және
де аталмыш нұсқада әкімшілік
басшысы шенеуніктерге үлкен
құзыреттердің өкілдік етілуімен
қатар күшті билік құзыретіне
ие.
Сонымен
қатар бұл үлгіге «кеңес –
комитеттер жүйесі» үлгісінде
де бар кемшіліктер тән болады.
Өйткені саяси қабілеттер мен
департаментті, нақты қызметті
басқару қабілеті әрдайым бір
адамға тән емес. Осыдан көп
жағдайда менеджерлік қателіктер
орын алады.
«Кеңес
– менеджер» үлгісі. Тұрғындармен
сайланатын әрі мэрмен немесе
төрағамен басқарылатын кеңес
формальды түрде заң шығарушылық,
саяси және жалпылама билікке
ие бола отырып, азаматтар алдында
қалалық басқарудың барлық аспектілеріне
жауап береді. Алайда, ол отырыстарды
жиі өткізбейді және бюджетті
бекітумен, негізгі саяси басымдықтарды
анықтаумен және т.б. ғана шектеледі.
Кеңес комитеттері тек кеңес
беру сипатына ие (мысалы, заң
шығару бойынша, бюджет бойынша).
Кеңес куратор ретінде кең
өкілдік етілген атқарушылық
құзыреттерге ие кәсіби менеджерді
тағайындайды. Бұл кең өкілдік
етілген атқарушылық құзыреттерге
ие куратор жүйесі болып табылады.
Бұл жүйе және «кеңес – комитеттер
жүйесі» үлгісі бір-біріне айтарлықтай
ұқсас болу үстінде. Аталмыш
үлгінің кейбір модификациялары
менеджердің тағайындалуы (орнынан
түсірілуі) орталықтың бақылауында
болуымен сипатталуы мүмкін және
де оның қызметтері тиісті
заңнамамен анықталып, ал кеңес
мүшелеріне ақпаратты алуға және
атқарушы биліктің кейбір шешімдерін
қайта қарастыруға айрықша құқықтар
берілуі мүмкін.
«Күшті
мэр» үлгісі. Мэр атқарушы билік
басшысы ретінде не кеңеспен,
не кеңестен бөлек барлық тұрғындардың
тікелей дауыс беруімен сайланады.
Кеңес заң шығару билігіне, кеңесушілік
қызметтерге ие, сонымен қоса
бюджетті бекітуде шешуші роль
атқарады. Кеңес отырыстары, оның
қызметтері және комитеттері
«кеңес – менеджер» үлгісіндегі
бар нәрселерге сәйкес келеді.
Соған қарамастан, мэр айтарлықтай,
нақты көрсетілген құзыреттерге
ие (мысалы, кадрлық тағайындаулар
бойынша) және кеңестің тікелей
бақылауына жатпайды. Бұл үлгінің
бір модификациясына орталықтың
мэрді орнынан алып тастау
құқығының болуы жатады.
Ендігі
кезекте елімізде жүргізілген
соңғы заңнамалық өзгерістерге
сәйкес қалыптасқан өзін-өзі басқару
құрылымының «қазақстандық» үлгісін
жоғарыда аталған жүйелерге сүйене
отырып қарастырайық.
Жергілікті өзін-өзі
басқарудың қазақстандық үлгісі
«Қазақстандық»
үлгі деп атаудың өзі кездейсоқ
емес. Өйткені елімізде қалыптасып
жатқан өзін-өзі басқарудың құрылымы
белгілі төрт үлгінің ешқайсысына
жатпайды. Жергілікті өзін-өзі басқару
органдарының санатына мәслихатпен
қатар әкімдердің енгізілуі ерекше
жағдайды қалыптастырды. Мәслихат
тиісті аумақ тұрғындарымен сайланатын
өкілдік органы болып табылса
да, жоғарыдағы үлгілердегі кеңестерге
қарағанда жергілікті атқарушы
биліктің жасақталуына ықпал
жасауы төмен. Себебі әкімдер
жергілікті тұрғындардың қызығушылықтарын
жүзеге асырумен қатар жалпымемлекеттік
қызметтердің орындалуына жауапты
тұлға болып табылады. Соған байланысты
«қазақстандық» үлгіде Президент те жергілікті
өзін-өзі басқару құрылымына кірістірілген
(облыс (республикалық маңызы бар қаланың,
астананың) әкімін облыс (республикалық
маңызы бар қала және астана) мәслихатының
келісімімен Қазақстан Республикасының
Президенті қызметке тағайындайды).
Мәслихат
депутаттарына заң бойынша әкімдердің
шешімдеріне ықпал етуге кең
мүмкіндіктер берілгенімен, олардың
жоғары тұрған әкімдер мен
Президенттің араласуларынан тиісті
дәрежеде қорғалмағандығын байқауымызға
болады. Бұл мәселе өз шешімін
барлық деңгейдегі әкімдердің
мәслихатпен немесе тікелей тұрғындармен
сайлану жағдайында табуы мүмкін.
Ал қазіргі таңда аудандық
деңгейден төменгі әкімшілік-аумақтық
бірліктерде өкілдік органдарының
болмауы жағдайында аталмыш аумақ
әкімдерінің тұрғындармен тікелей
сайлануын енгізу жоғарыда айтылған
бағыттағы алғашқы қадам болмақ.
Айтылған ұсыныстар іске асатын
болса, «қазақстандық» үлгінің
«күшті мэр» үлгісіне трансформациялануы
орын алуы мүмкін. Дегенмен, «атқарушы
комитет» үлгісі де біздің
шындыққа жақынырақ болмақ.
Қорытындылай
келсек, Қазақстандағы жергілікті
өзін-өзі басқарудың қазіргі кездегі
дамуы оның алғашқы сатыдан
әрі қарай айтарлықтай қозғала
қоймағандығын аңғартады. Сол
себепті Қазақстанда шынайы жергілікті
өзін-өзі басқару институты қалыптаса
қойған жоқ. Оның басты себептері
мыналар: 1)билік басындағылардың
жергілікті өзін-өзі басқаруға
деген немқұрайлы қатынасы;
2) жергілікті өзін-өзі
басқару институтының тұрғындардың
мәселелерін шешудің тиімді құралынан
гөрі билікке «демократиялық
бейне» жасаудың құралына айналуы;
3) тұрғындардың өзіндік
ұйымдасу дағдысының толықтай
өмір шындығына айналмауы.
Сонымен қатар Қазақстандағы
жергілікті өзін-өзі басқаруда
жүйелік пен кешенділіктің жоқтығы
саяси өмір шындығына айналып
отыр. Ал жергілікті өзін-өзі басқарудың
конституциялық мәртебесінде екі
жақты пайымдауларға жол берілуде.
Конституциялық мәртебенің шикілігі
жергілікті өзін-өзі басқару туралы
арнайы заңның жоқтығымен қосылғанда
аталмыш сала бойынша мәселелердің
үлкен шоғырын қалыптастырды.
Мәслихаттар мен әкімдердің жергілікті
өзін-өзі басқару органдары ретінде
мойындалуы тек мәртебе тұрғысынан
өзгерістер әкелді. Құзыреттердің
конфигурациясына айтарлықтай әсер
етпеді. Әкімдер қос қызметтілік
жағдайында халық еркінен дербес
болып қалуда. Сонымен қатар мәслихаттар
мен әкімдер қызметтері жаңа
жағдайда жіті талқылаудан өтпеді.
Мәслихаттардың сайлануы мен
әкімдердің тағайындалуында айтарлықтай
өзгерістер болмады. Жергілікті
өзін-өзі басқару органдары міндеттерінің
нақтыланбауы да ахуалды күрделендіріп
отыр.
Қазақстан Республикасындағы
орталықсыздандыру және өзін-өзі
басқару мәселелері
Қазіргі
таңда еліміз үшін мемлекеттік
құрылысты жетілдіру, оның ішінде
биліктің әр деңгейге бөлінуі,
яғни мемлекеттік биліктің маңызды
элементі болып табылатын жергілікті
өзін-өзі басқару жүйесін енгізу
өте маңызды мәселелер болып
табылады. Мемлекетті экономикалық,
әлеуметтік және саяси жағынан
одан әрі демократияландыруда,
жергілікті өзін-өзі басқаруды
жетілдіруде әкімшілік-экономикалық
механизмдердің алатын орны ерекше.
Мемлекеттің негізгі қызметі
ұлттық егемендікті, меншік құқығын,
заңды және қоғамдық тәртіпті
сақтау, ақша айналысын және сыртқы
сауданы реттеу т.с.с. болып
келсе, жергілікті өзін-өзі басқару
аясына жергілікті бюджетті бекіту,
жергілікті түсімдерді белгілеу,
халыққа білім беру мен денсаулық
сақтау, әлеуметтік көмек беру, ауылды
көгалдандыру, өз аумақтарында тазалық
жұмыстарын жүргізу сияқты қызметтер
кіреді.
Қазақстанның
қазіргі кездегі дамуы мемлекеттік
билікті толық жүзеге асыруды
жетілдіруді, яғни орталықтан
жергілікті деңгейді қолдауды
қажет етеді: оны билік те, қоғам
да мойындайды. Оған дәлел келтірер
болсақ, 2003 жылдың 3 сәуірінде өткен
Ұлттық кеңестің кезекті отырысы
толықтай осы проблемаға арналды.
Үкімет осы кеңесте қаралу
үшін “Мемлекеттік басқару деңгейлері
арасындағы өкілеттіктерді шектеу
және бюджетаралық қатынастарды
жетілдіру тұжырымдамасын” әзірледі.
Кеңесте елбасы Н. Назарбаев
осы мәселе жөнінде: “Бәрін
бір қолға тастай қысып, айырылмайтын
әдет біздің дамуымызды тежеп
отыр”,- деді. Президенттің бұл
пікірі өте маңызды, өйткені
ол өзінің халыққа жолдауында
“орталықсыздандыру проблемасы
саяси міндеттердің бастысы және
ең маңыздысы болып табылады”,-
деп атап көрсетті.
Мемлекеттік
орталықсыздандыру процесіне әртүрлі
ерекшеліктер, оның ішінде тұрғылықты
халықтың менталитеті, әдеп-ғұрпы,
саяси және құқықтық мәдениеті,
демократиялық дәстүрдің орнығуы
және де сол сияқты көптеген
мәселелер әсер етеді. Биліктің
өкілеттілігін тек жергілікті
жерлерге механикалық жүзінде
көшіру мүмкін емес, ол қоғамда
орын алып отырған нақты жағдайларға
сүйенуі тиіс.
Орталықсыздандырудың
қазіргі кезде көптеген анықтамалары
бар. Олардың ішінен біз мойындайтын
жақын анықтамаға тоқталғанды
жөн көрдік. Орталықсыздандыру –
орталықтандыруға қарама-қарсы басқару
жүйесі, нақтырақ, жергілікті атқарушы
органдар мен өзін-өзі басқару
органдарының билігі мен құзіреті
шеңберінің кеңейтілуі. Яғни, мемлекеттік
функцияның бір бөлігі жергілікті
атқарушы және өзін-өзі басқару
органдарына тапсырылады. Олар
өз кезегінде осы орталықсыздандырылған
құзырлар шеңберінде, жоғарғы билікке
жүгінбей-ақ, өз атынан өкілеттіктерді
жүзеге асырады. Осындай жолмен
жергілікті және өзін-өзі басқару
қамтамасыз етіледі.
Орталықсыздандыру
негізгі үш талаптың орындалуын
қажет етеді:
біріншіден, жергілікті
басқару органдары, нақты белгіленген
өкілеттіліктерге ие болуы шарт;
екіншіден, олар құзырларына
кіретін мәселелерді шешуге арналған
тетіктер мен құралдарға ие болуы
керек;
үшіншіден, олардың
іс-әрекетіне мемлекеттік әкімшілік
органдар тарапынан бақылау барынша
шектелуі тиіс.
Қазақстанда
жергілікті өзі-өзі басқару мәселесіне
әлі күнге дейін қажетті көңіл
бөлінбей келеді. Біздің еліміздің
1995 жылғы Конституциясының 89 бабында
көрсетілгендей Қазақстан Республикасында
жергілікті өзін-өзі басқару танылады.
Бірақ Конституция баптарына
сәйкес заң әлі күнге дейін
қабылданбағаны баршаға аян, яғни
осы фактінің өзі заңға қайшы
- заң бұзушылық болып табылады.
Өйткені бұл заңның қатардағы
заңдардан айрықша саяси салдары
бар, сондықтан ол заңды мейлінше
тезірек қабылдаған жөн. Бұл
заңда бір нәрсені ескеру керек,
яғни жергілікті органдар белгілі
билік өкілеттіктерін іске асыру
құқығымен қоса, мойнына үлкен
жауапкершілікті де қоса алады,
сондықтан билікті бөлуге жіті
көңіл аудару керек. Жалпы орталықсыздандыру
қағидасы әрі саясаты үшін
жергілікті тұрғындардың әлеуметтік
жағдайын қамтамасыз ету басты
көрсеткіш болып табылады.
Әлемдік
тәжірибеде орталықсыздандырудың
екі түрі бар. Олар: шоғырландырудан
алшақтау (деконцентрация) және деволюция.
Шоғырландырудан алшақтау құзіреттердің
мемлекеттік билік жүйесінің
иерархиясы бойынша төменгі органдарына
берілуі деп түсінеміз. Орталық
органдарға қарағанда жергілікті
басқару органдары өз деңгейіндегі
мәселелермен, жағдайлармен тікелей
таныс, сондықтан оларды шешу
үшін тиісті өкілеттіктерді қолына
алады. Осы шоғырландырудан алшақтау
үрдісі жергілікті проблемаларды
шешуге көп мүмкіндік береді,
сол себептен де аталмыш үрдісті
“әкімшіліктік орталықсыздандыру”
деп те атайды.
Тым
қатты орталықсыздандыру, яғни
әкімшілік-аумақтық басшыларын сайлау,
олардың саяси дербестігін, заң
шығару құқығын кеңейту - негізінен
субъектілерден тұратын федеративті
құрылымды мемлекеттерге тән,
ал Қазақстан Республикасы унитарлы
- біртұтас мемлекет. Унитарлы мемлекеттер
керісінше өздерінің тұтастығын
сақтап, елдің саяси ыдырауына
жол бермеуге тырысады.
Қазіргі
кезде әлем елдерінде жергілікті
өзін-өзі басқару органдарының
екі түрі бар: бірінші, жергілікті
тұрғындармен сайланатын, аса маңызды
мәселелер бойынша шешім қабылдайтын
өкілетті орган. Екіншісі, - әдетте
оперативтік басқаруды жүргізетін
атқару органы.
Жергілікті
өзін - өзі басқару органдары қызмет
етуі үшін құзіреттермен қоса
олар белгілі ресурстарға ие
болуы қажет. Негізінен жергілікті
және өзін-өзі басқару органдарының
қаржысы мемлекеттік бюджеттен
және өздерінің жеке табыстарын
құралады. Бұндай жағдайда жергілікті
өзін-өзі басқару кейбір мәселелерде
өз тәуелсіздігін білдіреді, екінші
жағынан мемлекеттік басқару
жүйесіне кіретінінде білдіреді.
Бірақ, қай жағынан қарағанда
да, жергілікті өзін-өзі басқару,
халықтың сенімінен шығатын, жергілікті
халықтың мүддесін қорғайтын,
жоғын жоқтайтын, жоғарғы билікке
ықпал ететін институт болуы
тиіс. Ал егер олар өз жауапкершілігін
атқара алмаса ше? Онда, бұл арада
Жапония мемлекетіндегі секілді
үрдісті қолдану керек. Онда
өзін-өзі басқару органына немесе
басшыларына халық сенімсіздік
білдіретін болса, халық белгілі
мөлшерде қол жинап басшыны
кері шақырып ала алады. Бұның
өзі демократияның бір көрінісі
емес пе? Енді біздегі жергілікті
өзін-өзі басқару мен жергілікті
мемлекеттік биліктің айырмашылығы
сол, белгілі жергілікті өзін-өзі
басқару органдарын сайланса, жергілікті
мемлекеттік билік органдарын
басшысын орталық тағайындайды.
Бірақ сайланған басшыда билік
болмаса онда оның тағайындалған
басшыдан артықшылығы шамалы.