Конфликты в современной практике государственного управления

     Вместе  с тем конфликт, который в «погашенном» виде заложен в основу любой конституционной системы, периодически оживляется в периоды избирательных кампаний. Большинство, которому принадлежит политическая власть, может выделиться либо путем прямых (президентских), либо непрямых (парламентских) выборов с формированием правительства избранной всеобщим голосованием ассамблеей. Можно сказать, что институционально политический конфликт «прописан» в парламенте, где он выступает в наиболее открытой и зрелой форме как мобилизация: против правительства и президента, против парламентского меньшинства, «левые» против «правых», депутаты «списочники» против «одномандатников» и т.д. При этом, мобилизуя большинство, парламент опирается на поддержку общественного мнения и на общество в целом. Поскольку все эти конфликты регламентированы, всегда имеется возможность их легального разрешения.

     Президентская модель сложнее, ибо сочетает в себе два способа прямого выражения  народного большинства - президентские  и парламентские выборы, результаты которых могут не совпасть друг с другом. Если партийная система и институциональный механизм отлажены таким образом, что облегчают поиск необходимых компромиссов между представительной и исполнительной властью, политическая воля народа будет находить свое воплощение в согласованных решениях и законодательных актах. Это не исключает возникновения отдельных частных конфликтов. На примере американского президентского режима видно, что их предметом могут стать полномочия в сфере назначений или отстранений от государственного поста, формально являющиеся прерогативой президента, и попытки конгресса потеснить его в этих вопросах. В свою очередь, в критических ситуациях президент прибегает к использованию юридического механизма - вето, предназначенного для поддержания «конституционного баланса» во взаимоотношениях с конгрессом. Один из творцов американской конституции А. Гамильтон указывал, что без института вето будет нарушен принцип разделения властей, и президентские полномочия окажутся в руках у законодателей [7, 163]. Однако в последнее время в США все чаще раздаются голоса, что президенты злоупотребляют правом вето. Нередко оно становится орудием партийной политики. Так, при Р. Никсоне и Р. Рейгане в условиях контроля демократов над конгрессом использование президентом права вето отражало борьбу между двумя партиями [8,64].

     В то же время двойной центр институционального и политического притяжения «президент - парламент» может содержать в себе более серьезное зерно конфликта. Так, во французской политической системе Пятой республики, когда совпадают два способа выражения воли народа, президентская власть усиливается, ее преобладание становится структурным, обесценивая глубинную основу принципа разделения властей как разделения социально-политических сил. Такая монополия на власть одной силы, стоящей и за президентом, и за парламентом, чревата авторитаризмом. С другой стороны, два народных выбора могут и не совпасть и даже оказаться в противоречии друг с другом: президент из левых политических структур и правое большинство в парламенте, или наоборот. Тогда аналогичное противоречие складывается и между двумя народными большинствами, причем при отсутствии разумного сотрудничества между президентом и парламентом вероятен кризис политического режима. В таких случаях очень многое зависит от политической культуры правящей элиты, ее готовности к компромиссу и поиску конституционных выходов из тупиковой ситуации.

     Одной из наименее устойчивых моделей политического  правления можно считать президентскую  систему с избирательным законом, предусматривающим пропорциональное представительство в парламенте. Именно зона была использована в новых демократиях Латинской Америки и Восточной Европы в 1980-90-х гг. Пропорциональная система благоприятствует получению многими партиями мест в парламенте. Однако, поскольку парламент не выбирает правительство, то партиям нет необходимости вести переговорный процесс с целью формирования правящей коалиции. Правительство назначается президентом. При многопартийности партия президента вряд ли в состоянии получить большинство депутатских мандатов: слишком жесткой оказывается межпартийная конкуренция. Президент не может управлять, не имея поддержки парламента, но последний не несет ответственности за деятельность правительства и потому не обязан его поддерживать. В этом и заключается причина постоянного конфликта между президентом и парламентом, что может завести управление страной в тупик. Президенты, не способные договариваться с парламентами, вынуждены прибегать к иным политическим силам и воздействиям, чтобы править без парламента. Но когда традиционные политические институты перестают действовать, они приходят в упадок. Парламент теряет свой авторитет, и демократические институты рушатся. Подобный сценарий не является фатальным, однако его издержки российские граждане уже испытали на себе.

     При парламентской форме правления  правительство не всегда формируется партией, завоевавшей наибольшее число голосов. Однако партия, претендующая на формирование правительственного кабинета, должна найти союзников для того, чтобы иметь за собой хотя бы относительное парламентское большинство. Если же сформировано правительство парламентского меньшинства, целью его политической деятельности является расширение базы своей поддержки, ослабление оппозиции. Оно будет вынуждено добиваться поддержки большинства депутатов по каждому вопросу в отдельности.

     Таким образом, в первой главе курсового проекта нами были рассмотрены природа и причины конфликтов в государственно-административной сфере, типология административно-государственных конфликтов. 
 
 
 
 

       Глава 2. Конфликт в современной практике государственного управления

       2.1. Кризис как вид конфликта

     Поскольку политико-правовые конфликты как  бы запрограммированы в демократической  политической системе и затрагивают  саму ее основу, накопление их в недрах системы может породить новое качественное состояние последней - политический кризис Простейшая трактовка политического кризиса сводится к тому, что это - переломное состояние политической системы общества, выражающееся в углублении и обострении имеющихся конфликтов, в резком усилении политической напряженности и нестабильности. Это понятие более соответствует системному характеру объекта, подвергшегося кризису - правительства, парламента, всей политической системы в целом. Основой кризиса является изменение соотношения сил в правительстве или парламенте как следствие изменения общественных настроений, нарушения прежнего баланса интересов. С точки зрения перспектив развития, роль политического кризиса амбивалентна. Он может представлять собой драматический момент в судьбах общества, поскольку отражает определенную дезорганизацию, дестабилизацию политической системы. Вместе с тем он выявляет новое соотношение сил, интересов, и его развязка будет означать не что иное, как начало нового этапа общественного развития.

     Если не касаться внешнеполитических (экзогенных) кризисов, обусловленных внешними, международными противоречиями и конфликтами, внутриполитические кризисы можно выстроить по степени их глубины и опасности для общественной стабильности следующим образом.

     Конституционный кризис, с точки зрения своей функциональной роли, является сигналом, проявлением ослабления государственности и возникновения противоречий в социальном и политическом строе той или иной страны. Вместе с тем это — требование укрепления государственности на новой основе, не всегда, впрочем, реализуемое. Игнорирование этого сигнала «нездоровья» государства может привести к тяжелым последствиям: ослаблению конституционного строя, нарушению целостности государства, подрыву его безопасности, созданию непредусмотренных конституцией и законами структур власти, незаконных вооруженных формирований, стремящихся к насильственному изменению конституционного строя.

     Конституционный кризис не возникает неожиданно или  случайно. Ему предшествуют конституционные  конфликты, причины которых весьма многообразны. Это могут быть и конфликты, рожденные внутренними противоречиями самой конституции, ее несовершенством, неточностью формулировок и т.д. В таких случаях усовершенствованию конституции служит толкование ее статей конституционным судом конфликтов или внесение в нее поправок парламентом. Другая группа конституционных конфликтов - это конфликты органов государственной власти с конституцией: попытки обойти конституционные нормы вследствие политического расчета или в силу правовой неграмотности. Конфликты такого рода не всегда носят политический характер; некоторые из них требуют просто правового урегулирования. Однако в тех случаях, когда возникает конфликт устаревшей конституции с новой социально-экономической и политической реальностью, он не только легко может приобрести политическую окраску, но и перерасти в конституционный кризис, охватывающий всю государственную систему, вопросы власти и управления. Это происходит в том случае, когда в конфликт с конституцией вступают оппозиционные силы, формы борьбы которых выходят за конституционные рамки. Так, развитие острого конституционного кризиса наблюдалось в начале 1990-х гг. в Югославии, когда сложилась мощная коалиция внутри-(особенно в лице Словении и Хорватии) и внешнеполитических сил, ориентированных на разрушение югославского союзного государства. Кризис нарастал и в итоге обернулся распадом федерации и образованием новых государств, между которыми развернулись военные действия. Немалую роль в таком исходе сыграла неспособность или нежелание политического руководства некогда единой страны своевременно и грамотно разрешить назревший конституционный кризис. Советский Союз, а затем Россия в 1990-е гг. пережили несколько конституционных кризисов, отразившихся на судьбе сначала союзной, а затем и российской государственности.

     Правительственный кризис. Правительство в узком  смысле слова, называемое еще кабинетом министров, представляет собой весьма двойственный орган. Часто это совместный продукт парламента и премьер-министра, поскольку последний предлагает кандидатуры членов правительства, а первый соглашается с его выбором, одновременно влияя на него. С точки зрения доминирующей партии, если это правительство парламентского большинства, кабинет есть собрание его лидеров, напоминающее фракционную структуру. С точки зрения премьер-министра такого правительства, это не только собрание «товарищей по оружию», но и членов партии, у которых есть собственные интересы и перспективы. Иными словами, кабинет министров представляет собой парламент в миниатюре. Для того, чтобы такая политическая комбинация сложилась и работала, будущий кабинет министров должен быть готов работать под руководством премьера, а премьер должен разработать и предложить такую программу действий, при которой его коллеги не слишком часто «пересматривали» бы свои позиции, т.е. подавали в отставку, приводя кабинет к кризису.

     Тем не менее, такой кризис может наступить вследствие отхода части министров от выполнения согласованной и одобренной парламентом программы. При этом проявления правительственного кризиса не сводятся к чисто техническим, т.е. к выходу из правительства части министров. Правительство может лишиться авторитета в обществе, вызвать недовольство различных социальных групп, которые потребуют его отставки. Кроме того, оно лишается лояльности со стороны административного аппарата, призванного исполнять распоряжения правительства, а также поддержки в парламенте, так как разрушается парламентское большинство. Иными словами, кабинет министров фактически теряет опору в обществе, в госаппарате и в парламенте, что означает утрату одновременно и социальной и политической поддержки, ставит под вопрос его легитимность. Возникает проблема представительства интересов, решение которой возможно либо путем отставки прежнего и формирования нового правительства на основе нового большинства в парламенте, либо объявления досрочных парламентских выборов, призванных выявить новую расстановку сил в обществе и сформировать правительство в соответствии с ним.

     Правительственные кризисы чаще всего возникают в тех странах, где правительства формируются на многопартийной основе. Возникающие периодически разногласия между представленными в правительстве партиями легко могут вызвать разрывы существующих договоренностей и выход части министров из правительства, лишив последнее дееспособности. Сложные консультации с представленными в парламенте партиями не всегда способны преодолеть возникший кризис именно потому, что введение в состав кабинета новых членов не освобождает последний от необходимого ему получения вотума доверия со стороны парламентского большинства. Наиболее ярко эти процессы развертываются в стране классической «нестабильной демократии» - Италии, многопартийная система которой предопределяет коалиционный состав кабинета министров. Однако частые правительственные кризисы в этой стране, создавая определенные неудобства и избирателям, и правящей элите, в целом не влияют на отношение граждан к политической системе. По образному выражению итальянского философа Н Боббио, итальянская демократия подобна Пизанской башне: она наклоняется, но не падает.

     В условиях президентской формы правления  конфликт законодательной и исполнительной власти, которую олицетворяет президент, может обернуться вотумом недоверия  президенту, который будет означать перестановки и отставки в его кабинете, а возможно, и его собственную отставку. И хотя процедура импичмента, т.е. отрешения президента от должности, возбуждается сравнительно редко и только в экстраординарных случаях, непопулярные решения и действия президента могут настроить против него парламент, и отрешение от должности станет вероятным. Так произошло в 1994 г. с президентом Бразилии Ф. Коллором.

     Парламентский кризис. Его не стоит драматизировать, поскольку в условиях демократии это может быть как чрезвычайным, так и обыденным событием. Парламент представляет собой ту трибуну, с которой высказываются претензии и требования различных социальных групп и политических сил, и ту арену, где развертывается политическая борьба между ними. В парламенте могут возникать конфликты между:

     • парламентом и президентом;

     • парламентом и правительством;

     • палатами парламента;

     • партийными фракциями;

     • парламентом и группами давления и т.д.

     Если  эти конфликты множатся, накладываются  друг на друга и политическое решение их становится невозможным, возникает кризис парламента как института власти. Проявлениями его могут быть, во-первых, длительное отсутствие большинства при принятии важнейших решений по тем или иным вопросам. Парламент при этом не может выполнять свои законотворческие функции. Во-вторых, может развертываться острая конфронтация парламентских фракций, примерно равных по силе, по любому вопросу, что приводит к параличу парламента. Депутаты никак не могут прийти к стабильному общему решению по поводу правительства даже простым большинством голосов. Преодолению патовой ситуации способствует роспуск парламента, потерявшего дееспособность, и назначение новых парламентских выборов.

     В США, например, чтобы компенсировать невозможность досрочных выборов в соответствии с системой сдержек и противовесов, нижняя палата Парламента переизбирается через два года, обе палаты имеют нечетное число Депутатов (в сенате его председатель - вице-президент - является нечетным, но голосует лишь в том случае, если остальные голоса разделились поровну), признаются законы, принятые большинством в один голос. Во Франции президент может объявить роспуск Национального собрания после консультации с премьером и спикерами обеих палат при условии согласия всех четверых. Таким образом, парламентский кризис и роспуск парламента не являются чем-то экстраординарным: большинство демократий мира - парламентские демократии и исполнительная власть в них есть лишь простой выбор большинства парламента. Отсюда роспуск последнего здесь редко используется как орудие межпартийной борьбы. Что же касается России, то здесь с большим трудом прививается идея об относительной автономии системы правления, возвышающейся над всеми конкретными группировками должностных лиц независимо от их ранга и положения. Это оказывает влияние на особое течение возникающих между ними конфликтов, носящих персонифицированный и иррациональный характер. Во многом это - наследие однопартийной системы, при которой граждане склонны отождествлять политическую систему с политикой отдельных руководителей. В подобных обществах нападки на тех или иных политических руководителей или господствующую партию могут быстро трансформироваться в протест против самой политической системы.