Институциональные факторы развития Гонконга

Продолжая политику британской администрации, правительство Гонконга отдаёт приоритет в управлении экономикой свободному рынку и частному сектору. С 1980 года правительство играло пассивную роль в рамках официальной политики позитивного невмешательства. Гонконг зачастую приводят в качестве образцового примера капитализма laissez-faire, воплощённого на практике. С момента появления индекса экономической свободы в 1995 году Гонконг ежегодно занимает в нём первое место в течение 13 лет. Он также занимает первое место в докладе «Экономическая свобода в мире».

Гонконг обладает малым количеством пригодной для возделывания земли и скудными природными ресурсами, поэтому вынужден импортировать большую часть продуктов питания и сырья. Гонконг занимает одиннадцатую строчку в списке крупнейших торговых акторов в мире, общая стоимость его импорта и экспорта превышает валовой внутренний продукт территории. По состоянию на2006 год, в Гонконге функционировали консульства 114 стран — больше, чем в любом другом городе мира. Значительную часть экспорта Гонконга составляет реэкспорт, то есть продукция, произведённая вне границ территории, в основном на материковом Китае, и распространяемая через Гонконг. Ещё до передачи суверенитета Китайской Народной Республике Гонконг установил развитые торговые и инвестиционные связи с материковым Китаем. Автономный статус территории позволяет ей выполнять роль ворот для инвестиций и ресурсов, направляющихся на континент. Через Гонконг также приходится следовать авиапассажирам, путешествующим между материковым Китаем и островом Тайвань, власти которого не признают коммунистического правительства Пекина.

Валютой Гонконга является гонконгский доллар. С 1983 года он привязан к доллару США. Курс валюты может колебаться в коридоре между 7,75 и 7,85 гонконгскими долларами за один американский. Гонконгская фондовая биржа — седьмая по величине биржа в мире, в феврале2007 года её капитализация составляла 1,69 трлн долларов США. По количеству IPO в 2006 году Гонконгская биржа занимала второе место в мире, уступая лишь Лондонской. Согласно Индексу финансовых центров мира 2007 года, составляемому Корпорацией лондонского Сити с целью оценки конкурентоспособности 46 финансовых центров по всему миру, Гонконг является третьим лучшим финансовым центром в мире и первым в Азии.

Сегодня сфера услуг даёт более 90 % валового внутреннего продукта Гонконга. После Второй мировой войны и последовавшей индустриализации Гонконга доминирующим сектором территории была промышленность. В 1970-х экономика Гонконга ежегодно росла в среднем на 8,9 % благодаря экспорту. В 1980-х в экономике Гонконга произошла быстрая трансформация, в результате которой основой экономики стал сектор услуг. Средний ежегодный рост ВВП в этот период составлял 7,2 %. В этот период большая часть производства была перенесена в материковый Китай, и сейчас вклад промышленности в экономику составляет лишь 9 %. После того, как в 1990-х Гонконг стал признанным финансовым центром, экономический рост замедлился до 2,7 %. Благодаря бурному экономическому росту и быстрой индустриализации Гонконг вошёл в четвёрку «азиатских тигров», или «драконов», наряду с Сингапуром, Южной Кореей и Тайванем.

В 1998 году из-за последствий азиатского финансового кризиса экономика территории сократилась на 5,3 %. За этим последовал период восстановления и роста, который в 2000 году составил 10 %, несмотря на продолжавшуюся дефляцию. В 2003 году на экономику Гонконга оказала негативное влияние вспышка атипичной пневмонии, из-за чего рост экономики в том году составил лишь 2,3 %. Однако благодаря восстановлению и росту внешнего и внутреннего спроса в 2004 году экономика вновь стала уверенно расти, при этом снижение себестоимости повысило конкурентоспособность гонконгского экспорта. Период дефляции, продолжавшийся 68 месяцев, закончился в середине2004 года, когда уровень инфляции стабилизировался около нулевой отметки. С 2003 года был введён «режим индивидуальных визитов», который избавил граждан континентальной части КНР от необходимости присоединяться к туристической группе, чтобы посетить Гонконг. Возросший в результате этой меры поток туристов с континента положительно отразился на доходах туристической отрасли Гонконга. Этому также способствовало открытие Гонконгского Диснейленда в 2005 году. Экономика продолжает уверенно расти благодаря потребительской уверенности и росту торговли. В Гонконге установлен низкий уровень налогообложения компаний и физических лиц.

В 2006 году по показателю ВВП на душу населения, равному 38 127 долларов США, Гонконг занимал 6-е место в мире, опережая такие страны, как Швейцария, Дания и Япония.[32] По общему объёму ВВП, который составляет 253,1 млрд долларов США, Гонконг занимает 40-е место.

В классическом понимании Гонконг не является оффшорной территорией, это свободный порт с низким уровнем налогообложения. Гонконгские компании, получающие доходы от своей деятельности за пределами Гонконга, вправе получить освобождение от налогообложения данных доходов не на основании своего статуса «безналоговых компаний», а в соответствии с территориальным принципом налогообложения, предусмотренным налоговым законодательством Гонконга. Данное освобождение от налогообложения происходит не автоматически, а после оценки деятельности компаний налоговым органом.

Государственное управление в Гонконге

В современных условиях крайне сложно найти государство или регион, которые бы не пытались реформировать систему управления в духе концепции нового менеджеризма. Сегодня жизнедеятельность государственных структур по основным правилам рынка уже является закономерной тенденцией, а не революционным направлением, каким оно казалось в 1980-е гг. Разумеется, популярность модели нового государственного управления – неслучайное явление в современном обществе. Ее активное приспособление к существующим условиям приносит свои плоды. Во-первых, внедрение рыночных механизмов способствует сокращению нагрузки на государственный сектор путем передачи большей части его функций в частную среду. Во-вторых, переориентация ранее действовавших механизмов на тесное взаимодействие «заказчика» (государство) и «подрядчика» (организации государственного сектора, частные компании) развивает конкурентоспособность последних и повышает качество предоставляемых услуг. К этому добавляется оценка работы государственных подразделений по результатам, первостепенность достижения целевых показателей, клиентоориентированность, децентрализация управления, увеличение степени контроля над государством со стороны гражданского общества. Однако заметим, что в «чистом» виде данная модель реализовалась лишь в англосаксонских странах. Причиной этого стало отсутствие соответствующей институциональной среды в большинстве государств, а именно: гражданского общества, демократической административной традиции, культуры участия, развитости коммерческого сектора, отлаженной системы рациональной бюрократии. Одним из ярких примеров неразвитости институциональной среды является Китай, в котором в результате реформирования система государственного управления приобрела свойства гибрида, воплотившего в себе элементы патримониальной бюрократии и нового государственного управления. Несколько иная ситуация сложилась в бывшем иностранном анклаве, а сегодня особом административном районе КНР, Гонконге, до 1997 г. находившемся под протекторатом Великобритании. Первая волна реформ в этом регионе прошла в 1980-е гг. при непосредственном участии Соединенного королевства, что оказалось одним из решающих факторов успешности модернизации и повышения эффективности правленческой системы. Кроме того, именно Великобритании удалось создать в Гонконге институциональные условия, необходимые для претворения в жизнь данной концепции в ее классическом варианте: эффективное функционирование рыночных инструментов, устоявшиеся демократические традиции, гражданское общество, способное предъявлять высокие требования к качеству предоставления государственных услуг. Создание системы управления, ориентированной на принципы нового менеджеризма, а именно достижение качественных результатов в обслуживании населения, стало первоосновой проводимых трансформаций. В данной статье мы попытаемся выяснить, какие факторы повлияли на совершенствование системы управления, какие положения концепции нового менеджмента удалось реализовать, насколько эффективно используются ее идеи и каких результатов удалось достичь.

В отличие от других государств, основные причины системы реформирования в которых были скорее внутренними (экономический спад, финансовый кризис, безработица), в Гонконге основной движущей силой являлась глобализация, а соответственно, и дань моде. Успех реализации модели нового государственного управления в Великобритании и Соединенных Штатах спровоцировал ее импортирование в Гонконге. Однако вследствие высокого уровня экономического развития и отсутствия потребности во внутренних трансформациях в 1980-е гг. реформы не получили должного внимания со стороны общественности и средств массовой информации. Предвестником реформирования в Гонконге явилась антикоррупционная реформа конца 1970-х гг., в основу которой были положены такие принципы, как «жизнь по средствам» и «ответственность». Очевидно, первый принцип сводился к экономии ресурсов, что косвенным образом создавало позиция непосредственно затрагивала управленческую культуру государственных служащих и предполагала четкое выполнение задач, поставленных руководством, а также прогнозирование результатов, за которые даже чиновник самого низкого ранга обязан нести ответственность. Для обеспечения реализации данных принципов была создана независимая антикоррупционная комиссия, действующая и в настоящее время. Действия в этом направлении дополнили институциональную среду Гонконга и создали необходимые условия для успешного реформирования системы государственного управления в соответствии с моделью нового менеджмента.

Концепция административной реформы в Гонконге впервые получила документальное закрепление в 1989 г. В первую очередь она предусматривала повышение роли управленческой составляющей и сокращение административного вмешательства, а также совершенствование сферы предоставления услуг. При этом основополагающими признавались такие принципы, как ответственность государственных служащих по всем расходам, достижение тождества между проводимой политикой и исполняемыми функциями, регулярная систематическая оценка всех государственных расходов и издержек на содержание аппарата. Законодательное урегулирование данных позиций положило начало реформированию традиционных правительственных департаментов, государственных корпораций и учреждений на основе концепции нового государственного управления. 1997 год стал поворотным в жизни гонконгского общества, он ознаменовал полную смену власти и иной подход к проводимым реформам. Передача суверенитета Гонконга Китаю явилась новой вехой его государственного строительства.

Новый глава исполнительной власти теперь уже особого административного района КНР, Дун Цзяньхуа, стоял перед лицом крайне высоких требований со стороны населения. Бывший крупный судовладелец, он пользовался поддержкой центральной власти в Пекине, но не доверием общества. В связи с этим основная задача, стоявшая перед новым правительством, сводилась к легитимизации собственной власти в глазах народа. Ожидания общественности, а также внезапно нагрянувший в 1997 г. финансовый кризис обусловили тот факт, что с этого времени реформы больше не проводились в сдержанном ключе.

Именно в конце 90-х гг. впервые прозвучали намерения руководства Гонконга придерживаться одного из ведущих принципов концепции нового менеджеризма – управления по результатам. Признавая ограниченность ресурсов, правительство стремилось ориентироваться на соотношение цены и качества для получения результата. Использование дополнительных ресурсов предусматривалось только в случае крайней необходимости. Для повышения эффективности предоставления государственных услуг и изменения отношения к политики в части расходования государственных средств в некоторых правительственных департаментах были учреждены коммерческие фонды, в отличие от традиционных предполагавшие большую Офисом телекоммуникаций органов власти, Почтовым отделением, Фондами регистрации земель и компаний составляло основу самообеспечения этих подразделений. Одним из принципов их деятельности являлась безубыточность или получение прибыли, что способствовало реализации конечной цели – достижению максимального качества при использовании минимального количества ресурсов. В результате учреждения подобных коммерческих фондов удалось добиться предоставления большего объема услуг, получения дохода, финансовой автономии и открытой конкуренции, а соответственно, повышения качества обслуживания населения. Немаловажное место в снижении нагрузки на государственный аппарат отводится привлечению частного сектора, что находит выражение в приватизации, государственно-частном партнерстве и аутсорсинге. Наиболее яркими примерами приватизации являются передача в частные руки международного аэропорта и железнодорожной компании, государственно частного партнерства – Гонконгского Диснейленда, местного аналога Силиконовой долины Киберпорта, культурного центра в Коулуне. Последние предприятия иллюстрировали попытки гонконгского правительства повысить экономическую эффективность, поскольку привлекают значительные объемы инвестиций. Однако можно отметить и множество недостатков таких партнерств: от организационных и финансовых до угрозы утверждения монополий. Например, в канун празднования Нового года в 2006 г. туристы с билетами не могли попасть в Диснейленд вследствие его максимальной заполненности. К этому можно добавить и отсутствие ожидаемой прибыли, а также частое привлечение таких организаций к проектам без проведения конкурсных торгов. Одной из мер, призванных уменьшить затраты на содержание государственного аппарата, является аутсорсинг. Благодаря его активному внедрению в Гонконге, к 2006 г. удалось заключить 3984 контракта в этой сфере на общую стоимость 208 млрд дол. и тем самым сэкономить 26,6% по сравнению с предыдущим годом. Разумеется, у всех нововведений имеются свои недостатки. В ситуации с привлечением частного сектора основным пробелом является недостаток ответственности. В целях функционирования клиентоориентированной системы управления необходимо повышать прозрачность таких проектов. Только в этом случае они будут пользоваться доверием со стороны общества и получать от него должные понимание и поддержку. В ответ на финансовый кризис и недовольство населения в 1999 г. было опубликовано Положение о реформе кадрового состава государственной службы, носившее рекомендательный характер. В соответствии с этим документом основной целью реформы являлось «создать более открытую, более ответственную, более профессиональную государственную службу, исключить некачественное исполнение функций и повысить эффективность». В качестве причин реформы в Положении упоминались экономический спад и высокий уровень безработицы, общественное недовольство работой госаппарата и необходимость идти в ногу со временем. Три основные задачи трансформаций – воплощение в жизнь модели meritsystem, т.е. оценки и продвижения чиновников на основе их заслуг и достоинств, создание конкурентоспособной системы мотивации для государственных служащих и клиентоориентированной управленческой культуры – пытались реализовать на практике гонконгские реформаторы.

В результате появились два новых института: назначения и отставки. И если последний из них активно используется на материковом Китае, то институт назначения пока решаются применять только в Гонконге. Согласно этому новшеству в 1999 г. более 120 000 государственных служащих были переведены на работу по срочному контракту от 1 до 5 лет. Лишь такие участники управленческого процесса, как полиция, таможенная и иммиграционная службы, теперь могли работать на постоянной основе. При этом государство «заморозило» оплату и найм «постоянных чиновников». Разумеется, подобные меры вызвали недовольство со стороны союзов и ассоциаций госслужащих. Тем не менее, они способствовали утверждению модели merit system, ограничению осознания чиновников как некой касты «избранных», а их должностей как своего рода капитала. Кроме того, введение в кадровую политику института предельного возраста государственных служащих и выхода на пенсию привело к омоложению и обновлению кадров. С момента передачи суверенитета Гонконга Китаю административные реформы приобрели значение политически приемлемых и социально желательных. Их успешность объясняется наличием ряда условий. Во-первых, с введения в 1991 г. прямых выборов Законодательному совету была отведена активная роль в наблюдении за работой правительства и тем самым в контроле за деятельностью государственных служащих. Во-вторых, быстрое развитие гражданского общества в Гонконге требовало повышения качества обслуживания населения, большей ответственности и эффективности со стороны правительства. И, наконец, после азиатских кризисов 1997-1998 гг. гонконгская экономика столкнулась с высоким уровнем безработицы, что контрастировало с высокой заработной платой чиновников. Все эти факторы объясняют причины ускоренного реформирования кадрового состава государственной службы. В рамках целевого управления в 2000 г. была разработана Программа повышения эффективности, в которой в качестве основной цели рассматривалось повышение производительности и сокращение расходов. В течение 2000-2001 гг. правительственным Бюро удалось сэкономить 1 147,61 млн гонконгских долларов, в 2002 г. – 2 247,71 млн долларов, в 2003 г. – 2 036,19 млн. Так, в ходе реализации программы был достигнут беспрецедентный успех в распределении ресурсов и сокращении издержек. Кроме того, 5 департаментов, в которых были учреждены коммерческие фонды, продолжали активно действовать под началом правительства Гонконга и рассматривались как часть программы. Для повышения производительности они обладали определенной гибкостью при распоряжении управленческими ресурсами. В целях повышения качества предоставляемых услуг правительством была поставлена задача установить обратную связь с потребителями. В связи с этим были разработаны два проекта: «Оценка качества клиентами» и «Интегрированный информационный центр». Первый из них был импортирован из промышленных управленческих моделей и приспособлен к уникальной системе Гонконга. Он предполагал проведение социологического мониторинга среди населения для выявления оценки правительственных действий и идентификации возможностей усовершенствования.