Державна власність: сутність і економічна роль

Націоналізація - це примусове безоплатне вилучення засобів виробництва, що перебувають у приватній власності, з наступною передачею їх у  державну або іншу власність. Водночас з націоналізацією відбувалося  утвердження соціалістичного способу виробництва. В основному націоналізацію було проведено у перші кілька років Радянської влади із створенням для цього передумов. Націоналізація - це не лише політико-економічний, а й юридичний акт, який знаходив оформлення у відповідних законодавчих актах (декретах). Цими декретами насамперед були націоналізовані земля, її надра, води, ліси, банки, промислові підприємства, транспорт та інші найважливіші об’єкти. При цьому анулювалися права попередніх власників - капіталістів, поміщиків, царської сім’ї, церковних організацій без грошової чи іншої компенсації.

Чинний Закон України "Про  власність", новий ЦК України не передбачають примусового безоплатного вилучення майна у громадян та недержавних юридичних осіб у державну власність (крім конфіскації майна як санкції за правопорушення). В ст. 41 Конституції України прямо записано, що примусове відчуження об’єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості, а в умовах воєнного чи надзвичайного стану - з наступним відшкодуванням їх вартості. Таким чином, уже сьогодні в Україні встановлено конституційні гарантії неприпустимості безоплатного примусового вилучення об’єктів права приватної власності (тобто безоплатної націоналізації).

Спочатку державна власність України  була утворена шляхом розщеплення (розподілу) єдиної державної власності Союзу  РСР і союзних республік відповідно до Декларації про державний суверенітет України та прийнятих на виконання її положень законодавчих актів. При цьому в Декларації проголошувалося право України не лише на всі багатства, розташовані на її території, а й на свою частку в загальносоюзному багатстві, зокрема в загальносоюзних алмазному та валютному фондах і золотому запасі, яка створена завдяки зусиллям народу України.

Головним джерелом національного  багатства, у тому числі нагромадження  державної власності, безперечно, є  виробнича діяльність трудових колективів. Матеріальні цінності з моменту їх створення на державних підприємствах надходять у державну власність. Розширене відтворення є первісним способом виникнення права державної власності.

Похідним способом виникнення права  державної власності є угоди у сфері внутрішнього і зовнішнього товарообігу (сплатні і безоплатні). Вони забезпечують перехід у державну власність матеріальних благ від інших власників (недержавних підприємств та організацій, окремих громадян). Укладення договорів між державними підприємствами фактично є засобом не збільшення державної власності, а лише перерозподілу матеріальних благ. Найпоширенішими є договори на закупівлю сільськогосподарської та іншої продукції у колективних сільськогосподарських підприємств (КСП), зовнішньоторговельні договори. Право державної власності виникає також за рахунок подарованого окремими громадянами майна, успадкованого майна, коштів від випуску лотерей, облігацій державної позики, цінних паперів.

Певну частину державної власності  становлять податки, мито з КСП, кооперативних та інших громадських організацій, окремих громадян. Наприклад, податок на прибуток недержавних підприємств та організацій, з доходів робітників і службовців, громадян - суб’єктів підприємництва, з доходів інших категорій населення; стягнення мита за розгляд справ у суді й арбітражі, здійснення нотаріальних дій; грошові збори з власників транспортних засобів, продавців на "колгоспних" ринках, з громадян за вивіз деяких товарів за кордон, обмін іноземної валюти, оформлення приватних міжнародних поїздок.

Право державної власності виникає  також внаслідок застосування реквізиції та конфіскації, стягнення штрафів  за правопорушення.

Реквізиція - це примусове вилучення державою майна власника у державних або  громадських інтересах з виплатою йому вартості майна. Можлива вона лише у випадках і порядку, встановлених законодавством України (ст. 141 ЦК УРСР); застосовується у період війни, стихійного лиха, масових епідемій тощо. У практиці трапляється досить рідко. У сучасних умовах застосовується особливий вид реквізиції майна, яке не може належати громадянам на праві власності, але придбане за відсутності правопорушення. Так, відповідно до ст. 143 ЦК УРСР особам, у яких вилучено за постановами органів дізнання, попереднього слідства прокуратури або суду дорогоцінні метали і коштовні камені, що є валютними цінностями, у разі їх засудження без конфіскації майна або винесення виправдувального вироку чи закриття кримінальної справи вилучені цінності повертаються в натурі чи відшкодовується їхня вартість. При застосуванні останнього варіанта якраз і матиме місце реквізиція.

Згідно  зі ст. 55 Закону України "Про власність" у випадках стихійного лиха, аварій, епідемій, епізоотій майно в інтересах  суспільства за рішенням органів  державної влади може бути вилучено (реквізовано) у власника в порядку і на умовах, встановлених законодавчими актами з виплатою йому вартості майна.

Реквізиція  передбачена і новим ЦК України. У разі стихійного лиха, аварії, епідемії, епізоотії та за інших надзвичайних обставин, з метою суспільної необхідності майно може бути примусово відчужене у власника - зазначається в ст. 355 нового ЦК, - на підставі та в порядку, встановлених законом за умови попереднього і повного відшкодування його вартості (реквізиція). В умовах воєнного або надзвичайного стану майно може бути примусово відчужене у власника з наступним повним відшкодуванням його вартості. При цьому майно переходить у власність держави або знищується (залежно від підстави реквізиції).

Конфіскація - це примусове безоплатне вилучення державою майна в особи як санкція за правопорушення (ст. 141 ЦК УРСР). Правопорушення, за які застосовується конфіскація, визначаються кримінальним, адміністративним, цивільним законодавством. КК України передбачає застосування конфіскації за здійснення корисливих злочинів, тяжких та особливо тяжких (ст. 59). Відповідно до ст. 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення може застосовуватись конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення (наприклад, при порушенні правил полювання, занятті забороненим промислом, незаконних операціях з іноземною валютою і платіжними документами). Поширеною є конфіскація товарів - безпосередніх предметів порушення митних правил, товарів із спеціально виготовлених сховищ (тайників), що використовувалися для приховування безпосередніх предметів порушення митних правил від митного контролю. Конфіскація цих товарів застосовується судом не залежно від того, чи є ці товари власністю особи, яка вчинила правопорушення (ст.322, 326 Митного Кодексу України від 11 липня 2002 p.).

Однією з підстав виникнення права державної власності є  визнання майна безхазяйним. Так, відповідно до ст. 137 ЦК УРСР майно, яке не має  власника або власник якого невідомий, надходить у власність держави (безхазяйне майно, яке належало колгоспному двору, ставало власністю колгоспу). Безхазяйне май-но надходить у власність держави за рішенням виконавчого комітету районної, міської ради народних депутатів, ухваленим за заявою фінансового органу. Заява про визнання майна безхазяйним може бути подана не раніше року після прийняття майна на облік відповідним фінансовим органом або виконкомом селищної, сільської ради народних депутатів. Фактами, які свідчать про безхазяйність майна, можуть бути: неможливість виявити власника при вилученні у злочинців викраденого майна, в разі стихійного лиха, при втраті права на майно у зв’язку з плином позовної давності для його витребування тощо. Вказані наслідки не застосовуються, якщо власник відомий, але з певних причин відсутній або визнаний безвісно відсутнім.

Державна власність, як і раніше, є основою економіки України. Навіть після проведення приватизації її питома вага буде досить значною.

До державної  власності в Україні згідно із Законом України "Про власність" належать загальнодержавна, республіканська власність і власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальна власність).

Суб'єктом  права загальнодержавної власності  є держава в особі Верховної  Ради України, республіканської - Автономна Республіка Крим, а суб'єктами права комунальної власності - адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад (зазначимо, що відповідно до ст. 142 Конституції України суб'єктами права комунальної власності є територіальні громади сіл, селищ, міст).

2. Реформування державного сектора в перехідній економіці України

2.1 Аналіз стану державного  сектора економіки та необхідність  його реформуваня 

Існуючій  структурі державного сектору економіки  в Україні притаманна велика кількість проблем, успадкованих від колишнього Радянського Союзу, серед яких громіздкий процес прийняття рішень, бюрократія і нечітке розмежування компетенції між урядовими відомствами. Існуюча система підготовки, прийняття і реалізації документів, які виражають економічну політику держави, гальмує здійснення економічних реформ, покликаних покращити підприємницький клімат в країні.

Очевидно, що без зміни підходів в роботі урядових відомств уже сьогодні, численні перешкоди на шляху до залучення інвестицій, які розглянуто в цьому документі, будуть усуватися дуже повільно, або ж будуть виникати знову чи підмінюватися новими нормативними актами і навпаки. Успішне проведення державно - адміністративної реформи стимулюватиме швидке здійснення інших реформ, зробить державний сектор менше схильним до корупції і бюрократизму та покращить загальний імідж країни, що дозволить стати на інший шлях та взяти прискорений курс на розвиток і зростання економіки України. Держава почне сприяти, а не перешкоджати здійсненню економічних реформ.

Реформування  державно-адміністративного апарату - це, звичайно, складне завдання, що потребує міцної волі, багато часу та консолідації різних зусиль. Але це ключова реформа, яка абсолютно необхідна для  полегшення і уможливлення всіх інших економічних і соціальних реформ, потрібних для залучення інвестицій в країну. Враховуючи зміни до Конституції, які розширюють можливості нового Кабінету Міністрів щодо знаходження підтримки в парламенті і здійснення повноважень протягом більшого строку, ніж попередні уряди, сьогодні існує унікальна можливість для проведення державно-адміністративної реформи. Обмежений успіх попередніх урядів у проведенні економічних реформ для покращення підприємницького та інвестиційного клімату в країні викликаний, перш за все, дисфункціональністю існуючої системи підготовки, прийняття і реалізації економічно-політичних програм. Структура системи державного управління, яка існує в Україні, що залишилася у спадок від комуністичного минулого, пронизана корупцією, бюрократією і корисливими інтересами. Процес прийняття рішень є громіздким; відсутнє чітке розмежування компетенції між урядовими відомствами. Навіть незначні рішення вимагають багатьох погоджень і затверджень. Через низьку заробітну плату державні службовці опиняються перед складним вибором між об'єктивним виконанням своєї роботи та існуванням на невелику офіційну заробітну плату або вчиненням корупційних дій. Державний сектор стримує розвиток країни, і, зокрема, через стримування економічних реформ.

Успіх державно-адміністративної реформи залежатиме від рішучої  позиції вищих посадових осіб і активної підтримки з боку підприємницьких  кіл та громадянського суспільства. Якщо обидві сторони усвідомлять  переваги ефективної, прозорої і не корумпованої влади, то тісні зв'язки між політичними групами і місцевим підприємницькими колами скоріше сприятимуть, ніж перешкоджають здійсненню реформи.

Деякі українські корпорації вже усвідомили переваги прозорості та матеріалізують свої плани  щодо виходу на міжнародні ринки. Підприємницькі структури в Україні зараз вийшли на створення рівних правил гри, за яких ні вони, ні їхні конкуренти не зможуть грати з особливих, привілейованих позицій; за яких і вони, і їхні конкуренти будуть захищені від нерівного ставлення; та за яких вони не витрачатимуть зусилля на лобіювання. На даний момент особливо важливою є чітка стратегічна визначеність української влади щодо необхідності своєї мобілізації до проведення економічних реформ, потрібних для створення рівних правил гри.

Реформа державного апарату вимагає багато часу і  передбачає багато етапів. Уряд повинен  почати реформу з ухвалення плану  дій щодо реалізації концепції адміністративної реформи. План дій має враховувати  досвід інших країн, який свідчить, що комплексна і докорінна реформа державного апарату має більше шансів на успіх, ніж часткова чи покрокова реформа. Ряд країн має успішний досвід у реформуванні свого державного апарату (наприклад, Канада, Нова Зеландія, Польща, Ірландія). Слід використовувати офіційні двосторонні контакти, щоб вивчити можливість запрошення колишніх державних посадових осіб з таких країнах, як, наприклад, Канада, до України з метою надання рекомендацій і обміну досвідом у сфері реформування державного управління.

Реформа має  включати такі елементи:

1. Формулювання  нового підходу державної влади  до підтримки приватного сектора.  Першим кроком на шляху реформування  державного сектору має бути  чітке визначення основних завдань  і ролі державної влади. Роль  влади - не змагатися з приватним  сектором в отриманні доходів, а підтримувати приватний сектор через створення сприятливого середовища для його діяльності. Базовим принципом у визначенні ролі влади має бути підхід, згідно з яким продуктивні й прибуткові види діяльності мають здійснюватися приватним сектором в умовах вільного і конкурентного ринкового середовища. Влада надає ті важливі послуги, які не забезпечуються приватним сектором, наприклад, послуги інфраструктури, некомерційні види діяльності у сфері освіти, охорони здоров'я та довкілля, захист малозабезпечених верств населення, ринкове регулювання торгівлі, зв'язку, охорони праці та інших аспектів діяльності приватного сектору, правоохоронна діяльність, зовнішня політика, державна безпека та оборона, та інші некомерційні види діяльності. Чітке визначення ролі уряду покликане не допустити повторення деяких нещодавніх “ініціатив” уряду, як, наприклад, створення нових державних підприємств для “доповнення” приватного сектору на таких ринках, як переробка нафти, виробництво титану, продаж зерна тощо.

2. Підвищення  прозорості влади і доступ  до державної інформації. Другим  кроком влади в реформуванні  державного сектора має стати  невідкладне забезпечення більшої  прозорості та доступності державної  інформації для громадськості  (крім інформації, яка не може розголошуватися в інтересах державної безпеки). Це завдання може бути виконане шляхом невідкладного прийняття законодавства про вільний доступ до державної інформації з будь-яких питань, які не торкаються національної безпеки. Процедури державних закупівель також слід зробити більш прозорими.

Вдосконалення інформаційної прозорості і відкритості  також стане потужним чинником в  боротьбі з корупцією, яка є основною причиною викривлень в діяльності державного сектора. Крім того, інформаційна відкритість забезпечить активнішу суспільну підтримку реформування політики і ролі держави з боку підприємців, профспілок, студентства, преси, державних службовців.

3. Перегляд  функціональних, операційних аспектів  і організації державної служби. На третьому етапі має бути проведений комплексний перегляд діяльності державного сектору. Повна “ревізія” всіх функцій, операцій і видів діяльності державного сектору покликана визначити ті функції і програми, які не відповідають державним інтересам і свідчать про дублювання повноважень. Слід відмовитися від непотрібних чи невідповідних функцій центральних органів влади; інші функції потрібно передати приватному сектору або органам місцевого самоврядування. Необхідно також провести аналіз повсякденної діяльності державних відомств і кваліфікації їх кадрового складу з метою впорядкування процедур прийняття рішень, які на сьогодні залишаються надто складними і забирають багато часу, а також підвищити якість державної служби. В цілому, таку комплексну ревізію можна провести в три етапи: