Бюджетная система государства

Как показывает опыт индустриальных стран, эта проблема не может быть разрешена без сокращения или  отмены скидок и льгот в налогообложении, а также без устранения различных "лазеек" в законодательстве, позволяющих  избегать уплаты налогов. Попытки осуществления  стимулирующей налоговой реформы  без соответствующего ограничения  государственных расходов и изменения  их структуры также способствуют долгосрочному росту бюджетной  напряженности. Поэтому, несмотря на то, что в долгосрочной перспективе  в индустриальных странах происходит рост налоговых поступлений в  государственный бюджет, усиливается  и действие факторов, ограничивающих этот рост.

В переходных экономиках проблема снижения налоговых поступлений  в бюджет и увеличения по этой причине  бюджетной напряженности носит  еще более острый характер, чем  в индустриальных странах, из-за нескольких специфических обстоятельств:

• Одной из главных причин сокращения налоговых поступлений в государственный бюджет в переходный период является спад производства в государственном секторе экономики и сокращение объемов государственной розничной торговли. В результате снижаются поступления от основных видов налогов: от налогов на прибыль и доходы  предприятий, налогов на заработную плату, налогов на добавленную стоимость и других косвенных налогов.
• В то же время в общей сумме налоговых поступлений в государственный бюджет крайне незначительной оказалась доля негосударственного сектора, который остается практически неохваченным налоговой сетью, в основном по причинам слабости налоговой политики правительства и организации взимания налогов. Льготы фирмам частного сектора не всегда экономически оправданы.
• Тенденция к снижению доходов государственного бюджета обусловлена также и недостатками в построении налоговых систем в переходных экономиках. Например, резкий переход от налога с оборота к налогу на добавленную стоимость (НДС) и акцизным сборам привел к незапланированным чистым потерям в бюджетных поступлениях. Из-за либерализации внешней торговли и неэффективности таможенного контроля на новых границах снизились налоговые поступления от торговли.
• Особенно важным фактором увеличения бюджетной напряженности из-за снижения налоговых поступлений в переходных экономиках являются многочисленные случаи освобождения от уплаты всех основных налогов. Число этих неоправданных освобождения увеличивается во всех странах бывшего СССР - например, в 1996 г. налоговые платежи крупнейшего не только в России, но и в мировой экономике концерна "Газпром" составили около 4 млрд. долл., тогда как в случае освобождения его от налоговых привилегий эта сумма была бы более чем вдвое выше и, соответствуя 2-3 % ВВП, могла бы существенно сократить бюджетный дефицит (11, с. 119).
• В условиях перехода к рыночной экономике жизненно важное значение приобрело внедрение современной организации взимания налогов. Большинство переходных экономик столкнулось с серьезными трудностями в решении основных задач налоговой администрации - в идентификации налогоплательщиков, в разработке правил подачи налоговых деклараций и уплаты налогов, в организации взимания налогов и обучения налогоплательщиков. Многочисленные проблемы с соблюдением налоговых обязательств в сочетании с низкой заработной платой налоговых инспекторов создали атмосферу коррупции и массовых уклонений от уплаты налогов. Уклонению от налогов способствовал также рост числа бартерных операций и существование режимов множественных обменных курсов валюты. Эта ситуация особенно характерна для нашей страны.
• В некоторых переходных экономиках порожденные тенденцией к децентрализации сложности в отношениях с административными регионами привели к продолжительным спорам по поводу распределения налоговых поступлений. В результате местные органы управления задерживают перечисление средств в государственный бюджет или перечисляют их в недостаточном объеме.

В основе динамики государственных  расходов в долгосрочном плане лежат  изменения демографического состава  населения. В тех странах, где  в численности населения устойчиво  возрастает доля пожилых людей (а  к этой группе относятся многие индустриальные и переходные экономики, в том  числе и российская), государственные  расходы неизбежно возрастают по линии пенсий, мер социальной защиты, выплат пособий по социальному обеспечению, а также увеличения ассигнований на здравоохранение и образование.

В странах с относительно молодым населением увеличиваются  государственные расходы, прежде всего  на образование и создание растущего  числа новых рабочих мест. Эти  расходы оказываются особенно существенными, если значительная часть основных фондов физически изношена или морально устарела, что характерно для многих переходных экономик.

Теоретически такие капиталовложения могут частично финансироваться  за счет, например, сокращения расходов на оборону и получения так  называемых "мирных дивидендов" или  за счет доходов от приватизации части  предприятий государственного сектора. Однако ликвидация существующих арсеналов  оружия (особенно ядерного и химического) и сокращение численности вооруженных  сил также требует дополнительных расходов, в том числе и социального  назначения.

Доходы от приватизации нередко  оказываются весьма ограниченными, неустойчивыми и недостаточными для покрытия социальных издержек приватизации, связанных, в частности, с ростом безработицы, который является особенно болезненным при отсутствии во многих переходных экономиках развитой инфраструктуры рынка труда.

И в индустриальных, и  в переходных экономиках доля государственных  расходов на различные социальные трансферты и субсидии (включая государственные  пенсии) особенно значительна. В индустриальных странах в 1960 г. она в среднем  не превышала 8 % ВВП, а к 1992 г. достигла 22 % ВВП, причем во Франции, Италии, Норвегии и Швеции в 1992 г. эта доля составила  около одной трети ВВП (11,с. 87).

Хотя военные бюджеты  многих индустриальных стран (и особенно США) после окончания "холодной войны" были заметно сокращены, "мирные дивиденды" оказались более чем  полностью "поглощенными" ростом государственных трансфертов. Резкое увеличение пенсионных выплат служит главной причиной высокого уровня государственных  расходов в странах Вышеградской группы. В сочетании с относительно низким пенсионным возрастом и высокой  долей пожилого населения это  служит фактором устойчивой бюджетной  напряженности.

Среди восточноевропейских  стран с переходной экономикой Россия является одним из лидеров по темпам роста доли социальных расходов в  ВВП. При этом эффективность использования  социальных ассигнований в нашей  стране, особенно в системах обеспечения  малоимущих и социального обеспечения, очень низка.

Краткосрочная бюджетная  напряженность и ее причины

Краткосрочная бюджетная  напряженность возникает в результате любого резкого сокращения поступлений  по сравнению с первоначальными  бюджетными наметками и запланированными расходами. Это происходит, главным  образом, из-за недостаточного учета  возможного изменения обстоятельств, тем более в переходных экономиках, где нередко отсутствует необходимый  опыт макроэкономического прогнозирования.

В периоды военных и  других социальных конфликтов, в условиях засухи, неурожаев и иных стихийных  бедствий государственные расходы  значительно увеличиваются - в том  числе, например, на финансирование выплат различных социальных пособий (в  переходных экономиках - пособий беженцам из социально нестабильных регионов). Когда такой рост расходов не сопровождается соответствующим увеличением доходов  бюджета, правительство вынуждено  либо выпускать государственные  займы в целях мобилизации  дополнительных ресурсов (что сопровождается ростом государственной задолженности), либо получать кредиты в Центральном  Банке по льготным ставкам, что, при  прочих равных условиях, может способствовать увеличению темпов роста денежной массы  и уровня инфляции.

К аналогичному увеличению бюджетного дефицита может привести и функционирование системы "встроенных" стабилизаторов экономики - особенно в  том случае, когда средств циклического бюджетного излишка оказывается  недостаточно для финансирования циклического дефицита и происходит накопление государственного долга. Увеличение дефицита государственного бюджета может быть также вызвано  неожиданно резким ростом государственных  расходов в связи с ростом уровня инфляции сверх предусмотренной  величины, реализацией новых политических инициатив и расширением трансфертных платежей в сочетании с введением  известных налоговых льгот, что  является весьма "популярной" макроэкономической политикой перед очередными выборами.

Воздействие политического  бизнес цикла на динамику показателей  бюджетного дефицита и государственного долга заметно усилилось в  последние годы, как в индустриальных, так и в переходных экономиках. Одним из инструментов смягчения  краткосрочной бюджетной напряженности  является соответствующая корректировка  уже утвержденного государственного бюджета для того, чтобы скомпенсировать  рост расходов в определенном секторе  экономики.

При этом за счет одних статей бюджета изыскиваются средства для  финансирования других. Если такая  корректировка оказывается безуспешной, то в законодательные органы направляется запрос о выделении дополнительных ассигнований на покрытие возросших  расходов. В этом случае, если новые  поступления в бюджет отсутствуют, происходит рост бюджетного дефицита, чреватый увеличением долгосрочной напряженности, если увеличение этого  разрыва ограничивается рамками  одного финансового года, отражая  изменение макроэкономической ситуации по сравнению с той, в которой  составлялся бюджет.

В большинстве стран степень  напряженности в бюджетно-налоговой  сфере зависит от остроты проблемы дефицита государственного бюджета. Дефицит  обычно более значителен в тех  странах, где все большая доля государственных расходов приходится на финансирование оборонной промышленности и выплаты по обслуживанию государственного долга.

Расходы на оборону характеризуют  политическую обстановку, а выплаты  по обслуживанию государственного долга  являются прямым результатом предшествующего  заимствования ресурсов. Эта проблема особенно остро стоит перед странами, имеющими значительную задолженность, на обслуживание которой уходит почти  половина всех бюджетных средств, к  таким странам относится, к сожалению, и Россия.

В долгосрочной перспективе  в индустриальных экономиках постепенно увеличиваются как государственные  расходы, так и доходы бюджетов. Однако если в прошлом государственные  доходы "не отставали" от расходов (их относительно "параллельная" динамика сохранялась на протяжении всего периода от окончания второй мировой войны до середины 70-х  гг.), то на протяжении последних десятилетий  государственные расходы стали  устойчиво превышать доходы, что  способствовало увеличению размеров государственного долга.

Значительная напряженность  в бюджетно-налоговой сфере на фоне несоответствия динамики госрасходов  и доходов характерна как для  индустриальных, так и для переходных экономик, а также для развивающихся  государств. Хотя в некоторых странах  с переходной экономикой (Чешская  Республика, Эстония) в последние  годы наметилась тенденция к относительному росту доходов бюджета в сочетании  с повсеместным снижением доли государственных  расходов, тем не менее, везде (за исключением  Польши) произошло сокращение доли доходных поступлений по сравнению  с их уровнем в дореформенном 1989 г.

Увеличение уровня налоговых поступлений и обслуживание государственного долга

Проблема увеличения уровня налоговых поступлений в государственный  бюджет выходит за рамки собственно финансирования бюджетного дефицита, так как разрешается в долгосрочной перспективе на базе комплексной налоговой реформы, нацеленной на снижение ставок и расширение базы налогообложения.

В краткосрочном периоде  снижение налоговых ставок сопровождается, во-первых, снижением степени встроенной стабильности экономики; во-вторых, ростом "эффекта вытеснения" негосударственного сектора, который может быть относительно элиминирован за счет роста внешней  задолженности; в-третьих, возможным  увеличением бюджетного дефицита и  инфляции спроса из-за одновременного снижения ставок налогообложения и  объема налоговых поступлений в  бюджет.

Увеличение налоговых  поступлений является для правительства  одним из способов получения необходимых  доходов для выплаты процентов  по обслуживанию долга и погашения  его основной суммы. Для того чтобы  соблюдать график обслуживания долга, правительство должно собрать в  виде налогов сумму не меньшую, чем  объем выплат по обслуживанию. Это  означает, что коэффициент обслуживания долга относительно ВВП является, при прочих равных условиях, нижней границей ставки подоходного налога.

Так как, помимо обслуживания долга, правительство в переходных экономиках финансирует и значительные социальные трансферты, и расходы  на структурные преобразования, то уровень налогообложения может  оказаться достаточно высоким и  блокировать стимулы к труду, к инновациям и к инвестированию. Поэтому активное долговое финансирование бюджетного дефицита ограничивает для  правительства свободу маневрирования стимулирующей налоговой политикой.

Расходы по обслуживанию государственного долга являются наименее эластичной статьей расходов государственного бюджета. Так как эластичность статей социальных трансфертных выплат также  весьма невелика, то ограничение темпов роста других статей государственных  расходов и повышение их эффективности  является ведущим фактором долгосрочного  снижения напряженности в бюджетно-налоговой  сфере.

Аннулирование квазифискальных  операций и включение соответствующих  счетов в систему государственного бюджета восстанавливает доверие  к экономической политике правительства  и ЦБ, особенно в том случае, если это сопровождается созданием адекватных рыночной экономике институциональных  структур по управлению государственными расходами - бюджетного управления и  казначейства, в функции которого входит и обслуживание государственной  задолженности.