Бюджетная политика в Украине: проблемы и перспективы

Наибольшие льготы предоставлялись  таким отраслям, как угольная промышленность, горно-металлургический комплекс и сельское хозяйство, которые, с точки зрения ориентации на инновационную модель развития, вряд ли могут быть отнесены к приоритетным. Подобные льготы предоставляются из социально-политических соображений. В частности, целью проведения экономического эксперимента в горно-металлургическом комплексе было названо создание условий для преодоления кризисного положения в отрасли. Аналогичные цели — обеспечение экономического роста в агропромышленном комплексе и поддержка сельскохозяйственного товаропроизводителя — ставятся при предоставлении разнообразных налоговых льгот этой группе товаропроизводителей.

Характеризуя «сельскохозяйственные» льготы, следует отметить, что сами по себе они не способны обеспечить выполнение поставленных задач. Так, несмотря на предоставление в течение 1999—2001 гг. налоговых льгот сельскому хозяйству почти на 2,6 млрд. грн. (вследствие чего эта отрасль, производя 17% ВВП страны, формирует всего 3% доходов бюджета), рост объемов производства сельскохозяйственной продукции сопровождался снижением прибыльности производства. Если по итогам 2000-го чистая прибыль от всех видов деятельности сельхозпредприятий составляла 1,4 млрд. грн., то в 2001 г., при росте производства сельскохозяйственной продукции на 10,2%, финансовый результат снизился до 834,1 млн. гривен. В 2002 г. сельскохозяйственные производители понесли убытков на 295 млн. гривен.

Причины проблем в стагнирующих отраслях комплексны и глубоки, они накапливались в течение многих лет. Так, одной из основных причин убыточности сельскохозяйственных предприятий считается высокий уровень монополизации рынков материально-технических ресурсов АПК и рынков заготовок сельхозпродукции, следствием чего стало завышение цен на ресурсы и занижение их на продукцию сельского хозяйства (эффект «ценовых ножниц»). Вместо принятия мер, направленных на демонополизацию рынков и регулирование монопольных цен, государство способствовало консервации негативных явлений на этих рынках, поскольку в качестве покупателя сельскохозяйственной продукции в свои резервы было непосредственно заинтересовано в ее низкой стоимости. Теперь неправомерное вмешательство в развитие села и торможение рыночных реформ в Украине пытаются компенсировать налоговыми льготами. Хотя всем уже понятно, что без создания условий для решения основных проблем стагнирующих отраслей предоставление им многочисленных льгот (кроме налоговых льгот — регулярное списание долгов перед государством, лишь за 2000—2002 гг. составившее 6,2 млрд. грн., прямые дотации, бюджетные кредиты, субсидированные кредиты коммерческих банков и т.п.) может рассматриваться как неэффективное использование государственных средств, их распыление, которое лишь консервирует неконкурентоспособность аграрного бизнеса.

Даже первые шаги в решении глубинных проблем могут принести положительные результаты. Так, решающей причиной роста рентабельности зернового производства в 2000 г. до 64,8%, по сравнению с 12,0% в 1999 г., было повышение цены на зерно в 2,2 раза, что улучшило условия развития отрасли.

Налоговые льготы, предоставляемые  всем предприятиям отрасли — нередко менее эффективный инструмент государственного регулирования, нежели целевые субсидии. Опыт развитых стран свидетельствует, что распространенными формами поддержки предприятий угольной отрасли являются субсидии перспективным угледобывающим предприятиям, а также субсидии для постепенного прекращения угледобычи на неперспективных шахтах.

Предоставление налоговых льгот  стагнирующим отраслям предполагает предварительное  определение глубинных «провалов» рынка (то есть его неспособности обеспечить эффективное распределение ресурсов) и адекватных инструментов их коррекции, а также признание того факта, что льготы не могут заменить рыночные реформы. Если же выбор делается в пользу налоговых льгот, то важно применять их в течение лишь ограниченного срока.

Необходимо остановиться и на целесообразности введения льготного режима налогообложения в горно-металлургическом комплексе. Оценить этот шаг невозможно без учета состояния и места отрасли в системе национального производства накануне проведения экономического эксперимента. Его доля в структуре промышленного производства за годы независимости возросла (удельный вес продукции черной металлургии с 1990-го по 1999-й увеличился с 11,0 до 23,8%), уменьшился спрос на продукцию на внутреннем рынке, усилилась ориентация на внешние рынки и, соответственно, доля экспорта черных металлов в общей структуре экспорта. Экспортная ориентация ГМК предопределила усиление зависимости воспроизводственных процессов в нем от внешней конъюнктуры и, как следствие, рост их нестабильности.

Несмотря на валютные поступления от экспорта, финансовое положение отрасли оставалось сложным, средства, которые вкладывались в ее техническое переоснащение, — недостаточными (в 1999 г. инвестиции в основной капитал отрасли уменьшились в 2,5 раза, по сравнению с 1990 г.). Вследствие технико-технологической отсталости и изношенности оснащения, а также несовершенной отраслевой структуры производства, продукция отрасли характеризовалась высоким уровнем энергоемкости, что в свою очередь является угрозой для экономической безопасности государства. Усилилась еще одна негативная тенденция — повышения уровня монополизации отрасли, что может привести к консервации негативных процессов и тенденций.

Другим аргументом против целесообразности финансовой поддержки горно-металлургического  комплекса путем предоставления льгот является то, что в валовой добавленной стоимости черной металлургии доля налогов, по данным межотраслевого баланса Украины (накануне принятия Закона «О проведении экономического эксперимента на предприятиях горно-металлургического комплекса Украины»), составляла 24,0%, по сравнению с 42,1% в легкой промышленности, 58,0 — в пищевой, 33,2% — в валовом внутреннем продукте промышленности в целом. Следовательно, черная металлургия не относилась к отраслям, которые больше других страдали от налогового бремени и потому требовали первоочередной государственной поддержки. Последняя лишь заострила проблему неравномерного распределения налоговой нагрузки между предприятиями разных отраслей.

Оказывая финансовую поддержку  предприятиям горно-металлургического  комплекса, государство фактически компенсировало (частично или полностью) их убытки от реализации продукции на внешних рынках по демпинговым ценам. Это создало дополнительные прецеденты для антидемпинговых расследований и привело к консервации отсталой структуры национального производства и экспорта.

В то же время результаты эксперимента в ГМК свидетельствуют, что он способствовал разрешению некоторых текущих проблем и положительным изменениям в работе предприятий (увеличению оборотных средств, росту уровня рентабельности, объемов производства и т. д.). Однако, во-первых, эти изменения произошли под влиянием не только эксперимента, но и других факторов, прежде всего — благоприятной конъюнктуры на внешних рынках и сбалансированной курсовой политики Национального банка; во-вторых, они вряд ли превратятся в постоянные тенденции.

Кратковременный эффект от снижения уровня налогообложения в горно-металлургическом комплексе связан с тем, что его проблемы в принципе не могут быть разрешены с помощью эксперимента. Высвобожденных благодаря льготам средств достаточно лишь для «латания дыр», а не для преодоления глубокого технологического отставания предприятий комплекса не только от развитых стран, но и от России. Разрешение этой проблемы требует значительных инвестиций — как зарубежных, так и внутренних, передачи объектов эффективным собственникам, ориентации инвесторов на достижение стратегических целей. А в условиях жестких ограничений государственных финансовых ресурсов эффективной могла бы быть, по нашему мнению, селективная налоговая политика, направленная на поддержку лишь прогрессивных, потенциально конкурентоспособных подотраслей и видов производства, на их технико-технологическое обновление. Кроме того, эта политика должна проводиться в комплексе с прочими мероприятиями государственного регулирования развития ГМК: антимонопольными, проведением эффективной приватизационной политики, разработкой правового механизма обеспечения выполнения владельцами своих инвестиционных обязательств и т.п.

Более обоснованным является предоставление налоговых льгот молодым отраслям, имеющим реальные возможности стать  конкурентоспособными и нуждающимся в государственной поддержке и защите от конкуренции со стороны развитых стран.

Кроме отраслевых льгот, в Украине распространена практика предоставления преференций субъектам предпринимательской деятельности, которые функционируют на территориях специальных (свободных) экономических зон, а также территориях приоритетного развития. Большинство их создано в течение 1998—2000 годов.

Недостатки, проявляющиеся в процессе функционирования СЭЗ, заставляют усомниться в эффективности многочисленных предоставляемых им льгот и в целесообразности создания этих зон вообще. Во-первых, нет единой, научно обоснованной программы развития в Украине специальных (свободных) экономических зон, согласованной с общенациональной концепцией реформирования экономики, вследствие чего их создание не рассматривается с позиций поступательного развития экономики в целом, не работает на общенациональный прогресс. Во-вторых, большое количество специальных (свободных) экономических зон приводит к росту количества фискальных исключений для отдельных экономических субъектов и увеличивает сомнения в приемлемости цены, которую лишенные налоговых преференций юридические и физические лица платят за улучшение социально-экономической ситуации на отдельных, ограниченных территориях. В-третьих, отсутствие системного подхода к созданию зон порой приводит к предоставлению этого статуса недостаточно перспективным и привлекательным для инвесторов территориям. Иногда зоны создаются не по критериям народнохозяйственной целесообразности, а для решения локальных проблем и удовлетворения групповых интересов.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов государства создание зон  с льготным налоговым режимом целесообразно, по нашему мнению, лишь в том случае, если: а) оно позволяет решить одну из важных общехозяйственных, а не локальных проблем или локальную, которая становится отправной точкой или важным звеном в достижении общенациональных целей; это требование объясняется тем, что преференции определенной территории предоставляются за счет государственного, а не местного бюджета, следовательно, и эффект от них должен иметь общеэкономический характер; б) такой эффект должен достигаться в сравнительно короткий срок, что возможно при наличии на определенной территории внутренних резервов эффективного развития, а также при выборе быстроокупаемых проектов, соответствующих рыночным критериям эффективности.

Анализ налогообложения в исторической ретроспективе подтверждает следующую закономерность: взимание налогов по довольно высоким ставкам сопровождается предоставлением разнообразных льгот, тогда как снижение налоговых ставок в процессе налоговых реформ — расширением налоговой базы за счет отмены ряда льгот. Такому сценарию развития соответствует и современный этап налоговой реформы в Украине.

Проектом госбюджета Украины на 2004 год предусматривалась отмена ряда налоговых льгот. Но поскольку внесение изменений в законы по вопросам налогообложения иными законодательными актами, в том числе и законом о Государственном бюджете, противоречит требованиям статьи 1 Закона Украины «О системе налогообложения», был разработан проект закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2004 год». Однако этот законопроект до сих пор не принят. (Статья написана до 5 февраля с.г. — Прим.ред.) Зато Верховная Рада, недолго дискутируя, приняла Закон «О Государственном бюджете Украины на 2004 год», в котором остались нормы, которые приостанавливают на 2004 г. действие отдельных статей законов о налогообложении, в частности касающихся предоставления налоговых льгот как отраслевого, так и социального характера.

Наибольший общественный резонанс вызвало приостановление ряда льгот  по налогу на добавленную стоимость. При этом если отраслевые льготы приостановлены лишь на 2004 г., то социальные льготы предполагается отменить вообще. Подобный подход нельзя считать справедливым, поскольку социальные льготы сравнительно незначительны и не они, а отраслевые льготы приводят к самым негативным социально-экономическим эффектам.

Не поддерживая вышеуказанный сценарий пересмотра системы налоговых льгот и оценивая его как защищающий интересы промышленно-финансовых групп, считаем необходимым отметить, что граждане не всегда получают налоговые льготы, которые законодатель намерен им предоставить как конечным потребителям. Эти намерения реализуются лишь в том случае, если цены приобретаемых гражданами товаров и услуг уменьшаются на сумму НДС, от уплаты которого операции по продаже этих товаров и услуг освобождаются. Если же такое освобождение не отражается на ценах, которые изменяются независимо от режима налогообложения, льгота теряет свой социальный характер, поскольку ее получают продавцы товаров и услуг, а не их покупатели.

Кто на самом деле в том или ином случае получает налоговую льготу, точно определить очень сложно, так как нет достоверной публичной информации об уровне монополизации рынков конкретных товаров и услуг, не известен настоящий, а не декларируемый уровень рентабельности и заработной платы предприятий, эти товары и услуги продающих.

В свое время с целью удешевления жилищного строительства применялось освобождение от налога на добавленную стоимость нововозведенного жилья. Это способствовало наращиванию темпов строительства за средства граждан. Однако опыт последних двух лет (особенно в связи с резким ростом цен на недвижимость) показал, что в этой сфере, в частности в Киеве, наблюдается значительное повышение цен на новопостроенное жилье вне какой-либо увязки с уровнем инфляции, валютным курсом гривни и режимом налогообложения.

Платежеспособный спрос на дорогое жилье создается небольшим слоем населения, имеющим доходы значительно выше средних доходов большинства граждан. Предложение жилья в крупных городах не успевает за платежеспособным спросом на него, что объективно вызывает повышение стоимости. Это четко прослеживается по динамике цен в Киеве за последние годы. Если в январе 2002 г. средняя стоимость 1 кв. м в столице соответствовала 430 долл. США, то в декабре 2003-го она достигла почти 800 долл., хотя за этот период в Украине уровень потребительских цен и курс гривни к доллару существенно не изменились. В среднем по стране 1 кв. м жилья на конец 2003 г. стоил 1587 грн., или в 2,7 раза меньше, чем в Киеве.