Бюджетная политика в Украине: проблемы и перспективы

БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА В УКРАИНЕ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Валерий Геец «Зеркало недели» №5, 07 февраля 2004, 00:00

Валерий Геец

Бюджет как финансовый план государства  формируется под влиянием бюджетной  и налоговой политики. В Украине последняя формировалась в условиях чрезвычайно жесткого экономического кризиса, что не могло не сказаться на характере перемен. Поскольку, с одной стороны, постоянной была проблема мобилизации средств в бюджет для выполнения государством своих функций и обязательств, а с другой — объективным непрерывный процесс потери одних источников финансовых поступлений в бюджет и поиска, в связи с этим, других, более соответствующих новой системе хозяйствования. Это постоянно обостряло проблему дефицита бюджета и методов его финансирования. Кроме того, среди принципиально новых условий появились те из них, которые связаны с низкой финансовой и управленческой дисциплиной, тенезацией экономики, неэффективностью отдельных видов расходов, расточительством, фактами хищения государственных средств.

Украина пережила проблемы наполнения бюджета деньгами, уклонения от наполнения бюджета посредством взаимозачетов, невыполнения большинства принятых годовых бюджетов, реструктуризации долгов как способа улучшения финансового состояния предприятий и их расчетов с бюджетом. Со временем, благодаря трансформации бюджетной и налоговой систем, некоторые из этих явлений отошли в прошлое, а некоторые изменили свой характер, хотя так и остались полностью не разрешенными. Однако проблемы массового уклонения от налогов, потери доходов бюджета от налоговых льгот, роста внешней задолженности, остаются актуальными и по сей день.

Несмотря на значительные противоречия реформ, в определенной своей части содержание налоговой системы соответствует требованиям, сложившимся в мировой практике. Так, основу налоговой системы Украины формируют налоги, составляющие ядро налоговых систем развитых западноевропейских стран, — налог на доходы граждан, налог на прибыль предприятий, налог на добавленную стоимость, акцизный сбор и таможенная пошлина. Эти налоги обеспечивали две трети поступлений в сводный бюджет 2003 года. Законы, которыми регулируется взимание большинства из этих налогов, разработаны с учетом норм западноевропейского налогового права.

В то же время налоговая система Украины характеризуется рядом особенностей, которые отличают ее от налоговых систем развитых стран. К ним относятся:

— существование двух подсистем  налогообложения — стандартной и упрощенной, что нарушает целостность налоговой системы;

— значительная неравномерность распределения  налогового бремени вследствие масштабного  уклонения от уплаты налогов и наличия налоговых льгот;

— высокий уровень налоговой  задолженности;

— неполное соответствие налоговой  системы Украины основным принципам  налогообложения — справедливости, эффективности, стабильности, административной простоты и экономичности.

Следует отметить, что и налоговая, и бюджетная системы критиковались и будут подвергаться критике впредь, поскольку в их основу должны быть заложены механизмы преодоления серьезных общественных и личных противоречий. Но идеальное решение этих вопросов практически невозможно, особенно с учетом того, что экономика в каждый отдельный период находится на разной стадии своего развития, в зависимости от которого изменяется содержание и налоговой, и бюджетной политик. Часто это приводит к нарушению даже отдельных общепризнанных принципов фискальной политики. Таких, например, как справедливость и стабильность. Последнего принципа можно и следует придерживаться только в определенный период времени, с учетом сложившихся в экономике условий. В качестве примера можно привести нынешнюю позицию министра финансов Германии Г.Эйхеля, который заявил, что «...стабильность не является приоритетом, нам необходим рост». В данном случае речь шла именно о фискальной стабильности.

Сейчас мы можем утверждать, что главные проблемы этапа становления бюджетной и налоговой систем Украины и выполнения задач финансовой стабилизации по выходу экономики из кризиса в целом были разрешены, поскольку инфляция как основной показатель финансовой нестабильности вошла сегодня в рамки контролируемости. Но следует отметить, что экономика Украины, как и любой другой страны, по тем или иным причинам может оказываться под угрозой роста инфляции и финансовой нестабильности. Поэтому эти вопросы должны постоянно находиться в центре внимания экономического блока правительства и Национального банка.

Развитие экономики Украины  должно характеризоваться дальнейшей активизацией экономической деятельности. В связи с этим важно оценить, насколько изменения, которые происходят и будут происходить в бюджетной и налоговой системах, соответствуют принципиальным требованиям стабильного роста.

С этой точки зрения важен уровень  соотношения между налоговыми и неналоговыми поступлениями в бюджет и то, насколько синхронно происходит концентрация доходов бюджета за счет главных бюджетоформирующих налогов: НДС, налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, акцизный сбор. В то же время в этих вопросах прослеживается ряд противоречивых тенденций. В частности наблюдалось уменьшение фискальной эффективности прямых налогов относительно ВВП с 15,0% в 1994 г. до 9,2% в 2001 г. и косвенных налогов — с 12,9 до 7,1%. В 2002 году доля прямых налогов в ВВП увеличилась до 10,3, косвенных — до 8,0%.

Фискальная эффективность прямых налогов снижалась за счет налога на прибыль (доход) предприятий, фискальная эффективность которого уменьшилась за указанный период с 11,9 до 3,9% относительно ВВП, то есть более чем втрое; в 2002 году она немного выросла — до 4,3%. Зато фискальная эффективность подоходного налога с граждан характеризовалась устойчивой тенденцией к росту с 2,8% в 1994 г. до 4,9% относительно ВВП 2002 года. При этом в 2001 и 2002 гг. фискальная эффективность подоходного налога с граждан впервые превысила фискальную эффективность налога на прибыль предприятий. С одной стороны, эта тенденция свидетельствует о формировании в Украине налоговой структуры, благоприятной для экономического роста. С другой — она стала следствием чрезмерного налогового бремени на доходы граждан.

Снижение фискальной эффективности  косвенных налогов обусловлено, прежде всего, снижением фискальной эффективности НДС с 10,8% относительно ВВП в 1994 г. до 5,0% в 2001 году. В 2002 году доля этого налога в ВВП возросла до 6,1%. Но, во-первых, это происходило на фоне превышения поступлений НДС от ввезенных на территорию Украины товаров над поступлениями от отечественных товаров; во-вторых, поступления налога росли на фоне снижения выполнения государством требований по возмещению НДС.

Следует также отметить, что если сравнивать соотношения неналоговых  поступлений в бюджет и в ВВП, то существовала тенденция к росту последних. Если в 1998 году неналоговые поступления в бюджет составляли 2,5% от ВВП, то в 2001 г. они достигли 8,0% и только начиная с 2002-го эта негативная тенденция в определенной степени была преодолена (6,8% в 2003 г.). В то же время неналоговые поступления относительно с ВВП по итогам 2003 года оставались в 2,7 раза выше, чем в 1998 году (период жесткого финансового кризиса).

Приведенные данные свидетельствуют, что при формировании доходной и расходной частей бюджета органы власти исходили не только из реальных расчетов. Несовершенство и нестабильность налогового законодательства способствует расширению влияния на этот процесс политических, корпоративных и прочих факторов. Кроме того, при формировании расходной части бюджета нередко принимаются популистские решения, требующие соответствующих источников финансирования.

В этих противоречиях кроются истоки таких явлений, как несогласованность  налоговой и бюджетной политик; стремление парламентских комитетов завышать плановые показатели доходов бюджета, а правительства — их занижать; превышение государственными обязательствами, вытекающими из действующего законодательства, финансовых возможностей экономики; принятие решений о снижении налоговых ставок и торможение принятия решений по расширению налоговой базы, необходимой для сохранения неизменного уровня бюджетных поступлений; цепная реакция борьбы за налоговые льготы и преференции и, как следствие, обострение коррупции; выбор налоговых льгот, подлежащих первоочередной отмене, в зависимости не от их социально-экономической значимости, а от прочности позиций той группы депутатов, которые лоббируют в парламенте интересы определенной категории плательщиков.

Несмотря на уменьшение налоговых поступлений в сводный бюджет относительно ВВП на 2,0-процентного пункта за 1998—2004 гг., налог на прибыль предприятий и налог на доходы граждан довольно долго сохраняли свой удельный вес в ВВП (1992 г. — 8,5%; 2002 г. — 8,1%), что означало повышение их роли в формировании бюджетных доходов. Это создавало предпосылки для более эластичного влияния основных налогов как на бюджет, так и на процесс формирования и распределения ВВП, что чрезвычайно важно для обеспечения условий стабильного экономического роста за счет стимулирования экономической активности. На мой взгляд, именно с целью ее стимулирования на данном этапе развития стало возможным с 2004 г. снизить ставки по указанным видам налогов. В дальнейшем, когда речь идет о налогообложении прибыли, освободить от налога ее инвестируемую часть было бы целесообразно.

Наряду с вышеуказанными изменениями в налоговой системе, в последние годы произошли и другие. В частности, были отменены отчисления в некоторые целевые государственные фонды, удельный вес которых в доходной части сводного бюджета составлял 15,2% в 1998 году. За счет отмены отчислений в чернобыльский фонд удельный вес целевых государственных фондов уже в 1999 г. снизился до 11,9%, а отмена отчислений в Фонд ремонта и строительства автодорог в 2000 году и инновационный фонд (2001 г.) свела на нет эти источники доходной части бюджета. В перерасчете на условия 2002-гопредприятия реального сектора дополнительно получили до 10 млрд. грн. свободных от налогообложения средств.

В то же время практически всегда были и останутся противоречия между доходной и расходной частями бюджета. Это распространенное явление в условиях представительской демократии. Достаточно обратиться к современному опыту Германии и Франции, которые заявили о нецелесообразности соблюдать лимит дефицита бюджета на уровне 3% ВВП, установленный соответствующим пактом для стран ЕС, поскольку сегодня экономические условия требуют его превышения.

В целом бюджетный процесс в условиях представительской демократии всегда является процессом поиска путей разрешения противоречий:

— между интересами граждан как  налогоплательщиков, заинтересованных в их снижении, и как потребителей общественных благ, финансируемых за счет тех же налогов;

— между интересами разных групп  плательщиков, каждая из которых, руководствуясь идеологией «безбилетного пассажира», не прочь в полной мере потреблять общественные блага, переложив бремя их финансирования на других;

— между исполнительной и законодательной ветвями власти. Народные избранники, представляющие в парламенте объективно противоречивые интересы избирателей (которые одновременно являются налогоплательщиками), выступают за рост государственных расходов и одновременное снижение налоговой нагрузки на всех плательщиков, или хотя бы на тех, чьи интересы они лоббируют. В то же время правительство объективно больше заинтересовано в сбалансировании государственных доходов и расходов и, дабы обезопасить себя от неожиданностей, оно, скорее, будет стремиться к превышению фактического объема доходов над расходами путем сознательного занижения планового объема их поступлений;

— между интересами плательщиков и интересами государственного аппарата (государственной бюрократии), заинтересованного в расширении контролируемого им объема финансовых ресурсов и, соответственно, в повышении налоговой нагрузки на плательщиков.

Правовые государства в процессе длительной эволюции нашли пути разрешения большинства из этих противоречий и обеспечения баланса интересов. Среди них — создание системы общественного контроля над эффективным расходованием бюджетных средств, системы правовых ограничений дискреционных фискальных действий правительства и парламента.

Реформирование налоговой системы  должно базироваться на принципе фискальной достаточности, то есть формирования доходной части бюджета на уровне, достаточном для осуществления государственных функций, а также на принципах обязательности и равной напряженности при уплате налогов; недопущения проявлений дискриминации отдельных плательщиков или их категорий, в том числе при налогообложении товаров отечественного и зарубежного происхождения. Недопустимо массовое предоставление налоговых льгот отдельным субъектам предпринимательской деятельности.

Наиболее интенсивно объем льгот  рос в течение 1997—2000 гг. — в 2,4 раза, тогда как объемы доходов сводного бюджета за это время увеличились в 1,7 раза. В 1998 году объем предоставленных льгот превышал суммарные поступления в сводный бюджет на 35,1%, 2000 г. — на все 47,5%. В последние годы доля льгот в доходах сводного бюджета и в ВВП несколько уменьшается. В 2002 году налоговые льготы составляли около 90% общей суммы доходов сводного бюджета, или 25% от ВВП, за девять месяцев 2003-го — соответственно 88,9 и 27,1%.

К основным причинам интенсивного роста  налоговых льгот можно отнести: раскручивание «льготной спирали»; значительную коррумпированность (коррупция  поощряет рентный тип поведения); стремление сгладить противоречия между  фискальной и регулирующей функциями налоговой системы. Последняя причина требует более подробного рассмотрения, поскольку предопределяет появление отраслевых льгот, подвергаемых самой острой критике.

Проблема в том, что, с одной стороны, отраслевые льготы являются одним из основных инструментов государственного регулирования развития экономики. С другой — они наименее эффективны, поскольку их результативность зависит от правильного определения приоритетных отраслей. А для этого необходима подробная информация о технологических особенностях производства, потребности рынков, в том числе мировых. Некоторые ученые вообще отрицают способность правительств правильно выбирать приоритеты, что подтвердила практика предоставления отраслевых налоговых льгот в Украине.