Антимонопольное законодательство и регулирование экономики: основные принципы

7.      Предписание, выдаваемое антимонопольным органом на основании решения по рассмотренному делу, может предусматривать меры воздействия, не применяемые судом. В компетенцию антимонопольного органа входит принятие решений и дача предписания органам исполнительной власти и органам местного самоуправления об отмене или изменении как индивидуальных, так и нормативных актов управления.  

Эффективность принимаемых антимонопольными органами решений во многом зависит от судебной практики, от понимания и толкования антимонопольного законодательства судами, поскольку решения антимонопольных органов находятся под судебным контролем.

Федеральным законом от 09.04.2007 № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правоотношениях» были внесены кардинальные изменения в законодательство об ответственности. Были предусмотрены в крупных размерах штрафы за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, за заключение ограничивающих конкуренцию соглашений или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, за недобросовестную конкуренцию и повышены размеры штрафов за нарушения антимонопольного законодательства, ранее предусмотренные КоАП РФ.

Штраф по вновь введённым составам нарушений подлежит исчислению в зависимости от размера выручки правонарушителей от реализации товара (работы, услуг), на рынке которого совершено правонарушение. В деловой практике такой штраф получил название оборотного, т.е. зависимого от оборота товара.

В Законе о защите конкуренции сохранены две санкции, применяемые при нарушении антимонопольного законодательства. Их применение должно осуществляться в производстве, проводимом по процедуре, предусмотренной гл. 9 Закона о защите конкуренции. К таким санкциям следует отнести  принудительное разделение или выделение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, занимающих доминирующее положение, в случае систематического осуществления монополистической деятельности (ст. 38 Закона о защите конкуренции) и установление обязанности перечислить в федеральный бюджет доход, полученный вследствие нарушения антимонопольного законодательства (п. «к» ст. 23 и ч. 3 ст.51 Закона о защите конкуренции).

Поднятые проблемы показывают важность деятельности антимонопольных органов по укреплению законности в товарном обороте. Правильное понимание и толкование судами антимонопольного законодательства является необходимым условием эффективности этого законодательства.

Глава 3. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы.

Право на конкуренцию и реализацию конкурентных принципов в России основывается на конституционных принципах свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств и свободы экономической деятельности (п. 1 ст. 8 Конституции РФ) и на конституционном праве граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (п. 1 ст. 34 Конституции РФ). Право на конкуренцию предпринимателя было предусмотрено ещё законом «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (1990 г.), в соответствии с которым (ст. 20) гарантировались: 

      равное право доступа всех субъектов предпринимательской деятельности к рынку, к материальным, финансовым трудовым, информационным и природным ресурсам, равные условия деятельности предприятий не зависимо от вида собственности и их организационно-правовых форм;

      свободный выбор предпринимателем сферы деятельности предприятия в пределах, установленных законодательством. [10, 117с.]

Тем самым основы конкурентной политики были заложены в механизме реализации экономической политики, что составляет неплохой фундамент и для сегодняшнего согласования двух видов государственного влияния на экономику. Вместе с тем в процессе реализации экономической и антимонопольной политик выявились сложности, обусловленные их взаимодействием. Отчасти это было связано со слабой проработанностью инструментов как одной, так и другой политики, отчасти – с отсутствием должной степени координации между ними даже на этапе планирования соответствующих мер.

Трудности реализации антимонопольной политики в России в первую очередь были вызваны тем, что антимонопольное регулирование по своей природе базируется на рыночных отношениях и не включает инструментария, пригодного для создания рыночных отношений – задачи, которую приходилось решать антимонопольным органам в России с начала реализации конкурентной политики. Поэтому эффективность антимонопольного регулирования напрямую зависела и зависит от взаимодействия антимонопольной и других видов экономической политики в большей степени, чем в зарубежных странах.

Первоначально ГКАП России руководствовался “презумпцией виновности” в отношении российских предприятий: регистрация новых предприятий была возможна лишь после одобрения со стороны антимонопольных органов. Тем самым антимонопольная политика создаёт новые административные барьеры для конкуренции и свободного вхождения на рынок. Такая строгость и даже в какой-то степени непродуманность антимонопольной политики объяснялись главным образом соответствующими целями экономической политики на первом этапе реформ. Поскольку основная задача экономической политики состояла в приватизации и реорганизации приватизируемых предприятий, Антимонопольный комитет создавался именно в целях формирования условий для этого процесса.

Антимонопольная политика, таким образом, изначально мыслилась и закладывалась как пассивная защита возникающей конкуренции с преимущественно разрешительно-запретительной функцией.             

Первоначально в ведение антимонопольных органов были включены самые разнообразные виды деятельности: контроль за лицензированием, защита прав потребителей, экспертиза учредительных документов союзов, ассоциаций, холдингов и акционерных обществ. Основной функцией ГКАП в этот период считалась разработка положений о правилах торговли и оказании услуг и осуществлении мер по коммерциализации товаропроводящей сети, что существенно сужало круг целей антимонопольной политики.

Антимонопольная политика использовалась в качестве административной

формы контроля над государственными пред­приятиями в интересах экономической политики.

Таким образом, на первом этапе развития антимонопольного регулирования сложилось довольно нечеткое разграничение сфер дея­тельности и полномочий между антимонопольной и экономической политиками. Одна политика нередко вмешивалась и подменяла со­бой другую, выполняя не свойственные ей функции и неся на себе не характерные для нее виды ответственности. Это во многом предопре­делило пассивный характер антимонопольной политики. Поскольку на первом этапе реформ главным направлением являлась демонопо­лизация экономики на уровне страны в целом, то промышленная по­литика разгосударствления и приватизации взяла на себя функции борьбы с монополиями. Антимонопольное регулирование на практи­ке оказалось вне сферы деятельности антимонопольной политики, ко­торая вначале носила главным образом формально-законодательный характер. Этим объясняется, в частности, и то, что антимонопольная политика ограничивалась в основном государственным регулирова­нием ценообразования.

Хотя на первом этапе (условно — это начало 1990-х годов до принятия Закона "О естественных монополиях") в антимонопольном регулировании и были достигнуты определенные успехи (понимание необходимости антимонопольной политики, формирование органов антимонопольного регулирования, разработка и принятие законов, обес­печивающих юридическую регламентацию антимонопольной полити­ки), в целом антимонопольная политика не выполняла, да и не могла выполнять функции, требуемые для реализации как ее собственных целей, так и целей экономической политики.

В 1995 г. были внесены определенные изменения и в Закон "О конкуренции...". В антимонопольной политике России начинает преобладать количественный подход к антиконкурентным действи­ям. Доминирующее положение фирмы на рынке определяется выра­женными количественными критериями: фирмы с долей рынка до 35% исключаются из списка потенциальных нарушителей; фирмы с рыночной долей, превышающей 65%, признаются доминирующими и подверженными "искушению" злоупотреблением монопольным поло­жением; фирмы с долями рынка между 35 и 65% занимают промежу­точное положение — в этом случае антимонопольные органы обязаны доказать наличие злоупотреблений и монополистических намерений.

Основным достижением второго этапа можно считать начало обо­собления антимонопольного регулирования как самостоятельной политики со своими специфическими объектами, субъектами и ин­струментарием, отличными от методологии Экономической поли­тики, хотя и имеющими точки соприкосновения. Важность конку­рентной политики отражена на самом высоком уровне: соответствую­щие изменения вносятся в Гражданский кодекс РФ (ч. 1).

В этот период наблюдается и определенный диссонанс между двумя политиками. Так, закон "О мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами" (1998 г.) поставил ключевой целью защиту отраслей российской экономики и отдельных хозяйствующих субъектов от внешней конкуренции, если она неблагоприятна для национальных агентов. Тем самым были за­фиксированы четкие цели экономической (внешнеторговой) полити­ки государства. Однако при этом не была учтена проблема воздей­ствия протекционистских мер на внутренние рынки России, что зало­жило основу для формирования в будущем легальных монопольных эффектов с необязательно положительными в целом последствиями для внутренней конкуренции и отечественных потребителей.

Отсутствие координации между конкурентной и экономической Политиками в России выражалось и в том, что само представление о стратегических мерах по развитию конкуренции не отражало необхо­димость взвешенной оценки последствий усиления конкуренции с по­зиций промышленной политики.

В рамках данного этапа многие аспекты несогласованности эконо­мической и конкурентной политик могут быть объяснены отсутствием чёткого представления о целях одного и другого видов государственного воздействия на экономику, классификации специфических инстру­ментов воздействия, а также об идентификации областей, где интересы той и другой политики могут пересекаться и конфликтовать.

Началом третьего этапа в развитии антимонопольного регулиро­вания в России можно считать август 1998 г., когда после финансового кризиса изменились ориентиры и методы экономической политики. Пришло понимание того, что антимонопольная политика может как способствовать, так и препятствовать проведению и эффективности эконо­мической политики.

В этот период антимонопольная политика активизируется в рамках ее защитной функции. Появляется новая редакция Закона "О конку­ренции...", дополненная многочисленными случаями запрета тех или иных действий фирм. Политика демонополизации полностью пере­дается в ведение органов антимонопольного регулирования. Тем самым начинается процесс разграничения полномочий экономической и кон­курентной политик. Углубляются представления о предмете анти­монопольной политики во многом благодаря потребностям экономической политики. Так, демонополизация как одно из направлений ан­тимонопольного регулирования должна охватывать теперь не только региональные, но и межрегиональные товарные рынки.

Конкурентное законодательство развивается применительно к новым сферам регулирования. В 1999 г. был принят закон "О защи­те конкуренции на рынке финансовых услуг", определивший основ­ные направления конкурентной политики в данной сфере.

В 2002-2001 гг. появляется большое число подзаконных право­вых актов (постановления Правительства РФ, приказы МАП РФ), нацеленных на дальнейшее укрепление регулирования отдельных видов деятельности в рамках финансовых рынков (банковской деятельно­сти, страхования, работы пенсионных фондов, сферы лизинговых ус­луг и т.д.).

В 2000-2003 гг. антимонопольная политика отходит от пре­имущественно ценового регулирования и начинает осуществлять мо­ниторинг общего состояния дел на рынке. Приходит понимание того, что "высокий уровень цены и неуклонное повышение ее само по себе еще не является результатом монополистических действий изготовите­ля продукции, то есть монопольным завышением цены, а только в слу­чае, если это повышение получено в результате злоупотребления изго­товителем своим доминирующим положением". Тем самым расширя­ются инструменты конкурентной политики, что создает хорошую осно­ву для согласования ее мер с инструментами экономической политики.

С 2004 г. начинается новый этап развития антимонопольного ре­гулирования. В рамках административной реформы государственных органов управления создается Федеральная антимонопольная служ­ба (ФАС), задачей которой является не только и не столько антимо­нопольное регулирование, сколько развитие полноценной политики поддержки конкуренции. ФАС проводит политику, направленную на участие антимонопольных органов в формировании государственной промышленной политики в России, в то время как экономическая по­литика пока еще в недостаточной степени ориентируется на согласо­вание с конкурентной политикой.

Но несмотря на значительные подвижки в разработке мер анти­монопольной политики, она в реальности по-прежнему носит пассив­ный характер. Как показывает практика, все без исключения антимо­нопольные дела фиксируют реакцию антимонопольных органов на возникновение той или иной ситуации. Выявление нарушений про­исходит только по жалобам самих субъектов. Если жалоб нет, то и монопольных эффектов как бы не существует, хотя реальные наруше­ния в деятельности конкурентного механизма уже могут иметь место.

Активизация политики поддержки конкуренции видится в ее нацеленности на предотвращение появления неоправданных конку­рентных преимуществ отдельных экономических субъектов за счет как стратегического поведения фирм на товарных и финансовых рын­ках, так и неадекватной государственной поддержки каких-либо ры­ночных агентов. Рост эффективности деятельности антимонопольных органов требует совершенствования нормативно-правовой базы и ме­тодологического обеспечения. Необходимо принятие нового Закона "О конкуренции", так как в действующий закон уже внесены все воз­можные изменения.