Антимонопольное законодательство и регулирование экономики: основные принципы

Ключевые положения закона РСФСР № 948-1 о доминирующем положении хозяйствующего субъекта на товарном рынке ограничено вошли в новый Закон о защите конкуренции. Новации затронули прежде всего технические аспекты этого важнейшего для всего антимонопольного законодательства определения.

Во-первых, Закон о защите конкуренции ввёл особые правила определения доминирующего положения финансовой организации, установив, что Правительство РФ определяет условия признания доминирующим положение финансовой организации, а также порядок установления такого положения антимонопольным органом.

Во-вторых, сохранив общую логику установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке, новый закон изменил пороговое значение, начиная с которого установление доминирующего положения может осуществляться исключительно на основе доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, с 65 до 50%. Закон конкретизировал обстоятельства, при которых такое положение может быть установлено антимонопольным органом: только в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства либо при осуществлении контроля за экономической концентрацией. Установить наличие обстоятельств, при которых хозяйствующий субъект с долей на рынке свыше 50% не будет признаваться доминирующим, может исключительно антимонопольный орган, хозяйствующему же субъекту Законом предоставлено право представлять антимонопольному органу либо суду доказательства того, что положение такого хозяйствующего субъекта не является доминирующим. Следует отметить особую важность рассмотрения процедурных положении ст.5 Закона: теоретическая экономика доказывает, что в отдельных случаях не является доминирующей компания, доля которой на товарном рынке составляет 100%.

В-третьих, сохранив положение Закона РСФСР №948-1 о том, что доминирующим не может быть признано положение хозяйствующего субъекта, доля которого на товарном рынке не превышает 35%, новый Закон о защите конкуренции сделал из него два исключения.

Первое исключение предполагает, что иными федеральными законами могут быть предусмотрены случаи, когда доминирующим положением может быть признано положение хозяйствующего субъекта с долей менее 35%.

Второе исключение касается особых видов рынков, точнее всего соответствующих олигопольному рынку в экономической теории. Закон определяет, что доминирующим может быть признано положение компании с долей менее чем 35% на товарном рынке, на котором есть стабильное ядро крупнейших компаний (2-5 компаний с долей от 50 до 70%), товар уникален и не имеет заменителей, потребитель не в состоянии сократить своё потребление, невзирая на рост цены, доступ новых продавцов затруднён, а действия компаний «информационно прозрачны», т.е. установленные компаниями цены и иные условия реализации товара находятся в свободном информационном доступе. На таком рынке отсутствуют либо очень незначительны стимулы для ценовой и неценовой конкуренции среди продавцов, цена товара по молчаливому согласию продавцов всегда тяготеет к верхней границе платёжеспособного спроса, а индивидуальные действия крупнейших участников почти всегда имеют точные и предсказуемые последствия для рынка в целом. Закономерно, что в таких условиях односторонние действия любого из крупнейших продавцов на рынке формируют общие условия обращения товара для всего рынка.

Наконец, Закон установил неопровержимую презумпцию доминирующего положения хозяйствующего субъекта, который является субъектом естественной монополии, что следует признать последовательным обобщением практики применения антимонопольного законодательства за истёкшие 15 лет.

Естественно любое, даже сколь угодно развитое антимонопольное законодательство не свободно от недостатков. Некоторые проблемы, связанные с неэффективностью антимонопольной политики вне зависимости от особенностей национального законодательства, а также механизмов, обеспечивающих его соблюдение, были суммированы Р. Крэндаллом и К. Уинстоном. В их числе:

- слишком большая длительность судебных процессов по антимонопольным делам (проблема дисконтирующих эффектов, особенно в специфических во времени видах трансакций);

- большие трудности с определением мер, которые предотвращали бы негативные последствия монополизации, что отчасти связано с проблематичностью идентификации соответствующих шагов для того или иного случая;

- значительные издержки разграничения слияний (сделок экономической концентрации), повышающих эффективность использования ресурсов, и слияний, ограничивающих конкуренцию, ведущих к снижению благосостояния потребителей;

- сложности, связанные с формулированием и реализацией мер антимонопольного регулирования в условиях «новой экономики», которая характеризуется динамичной конкуренцией, быстрыми технологическими изменениями, высоким значением интеллектуальной собственности;

-существенное влияние политической составляющей на дела, связанные с нарушением антимонопольного законодательства (в том числе злоупотребление правом);

- неширокое поле для антимонопольной политики, если учесть силу рынков в развитии конкуренции и блокировании антиконкурентных злоупотреблений.[13, 94c.]

Проблемы, связанные с разработкой и применением антимонопольного законодательства, обусловленные рядом обстоятельств, которые далеко не всегда являются прямым отражением столкновения различных групп интересов. Цель антимонопольного законодательства – предотвратить ограничивающие конкуренцию действия. Общая для хозяйственного законодательства в системе кодифицированного права проблема состоит в необходимости совместить богатство хозяйственной практики, которую должны регулировать нормы законодательства, с юридической точностью и точностью самих норм. Но в аспекте разработки антимонопольного законодательства есть своя специфика.

Во-первых, само понимание конкуренции, а следовательно, и антиконкурентных действий, допускает различные интерпретации. Если использовать понимание конкуренции исключительно как «процесс открытия новых способов использования ограниченных ресурсов», то многие действия, признаваемые в большинстве стран незаконными, сложно будет отнести к антиконкурентным.

Во-вторых, хозяйственная практика, оказывающая отрицательное воздействие на конкуренцию, многообразна, поэтому законодатель вынужден группировать возможные антиконкурентные действия. Закон не может содержать исчерпывающий перечень всех возможных действий участников рынка и поэтому применяющие закон органы всегда стоят перед сложной проблемой квалификации поведения продавцов.

В-третьих, хозяйственная практика, оказывающая отрицательное воздействие на конкуренцию, может одновременно положительно влиять на эффективность. Так, соглашение компаний о совместных исследованиях и разработках и их последующем использовании, безусловно, может не только повышать эффективность инвестиций в разработки, но и ограничивать при этом конкуренцию на рынке конечной продукции.

Таким образом, ни одна система норм, нацеленных на защиту конкуренции, и ни один антимонопольный орган не могут полностью избежать в своей деятельности так называемых ошибок первого и второго рода: признания законной практики, ограничивающей конкуренцию и не компенсирующей при этом потери благосостояния, с одной стороны, и признания незаконной практики, которая не ограничивает конкуренцию либо компенсирует потери благосостояния – с другой. Целью дизайна законодательства может быть лишь минимизация подобных ошибок.

2.3 Нарушение антимонопольного законодательства, ослабление наказания.

Сговоры между участниками рынка – одна из наиболее опасных форм ограничения конкуренции, негативно влияющая на стимулы и, как следствие, на производительную деятельность, эффективность размещения ресурсов, связанных с практикой фиксирования цен и раздела рынка. Согласно некоторым оценкам, выгоды от фиксирования цен как одной из форм сговора составляют 10% продажной цены, в то время как в других исследованиях приводятся ещё большие цифры. Не случайно данная форма монополистической деятельности квалифицирует как одно из наиболее серьёзных нарушений антимонопольного законодательства и запрещается как таковая. Поэтому, согласно Федеральному закону № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», утвержденному Президентом Российской Федерации  9 апреля 2007г. и вступившему в силу в середине мая, предполагается существенное ужесточение наказания за нарушение антимонопольного законодательства. [14, C. 68-69.]

В первую очередь это касается введения оборотных штрафов за злоупотребление доминирующим положением и участие в сговорах. В отличие от прежних административных штрафов, максимальный размер которых составлял 500 тыс. руб., величина оборотного штрафа  может доходить до 15% оборота по товару (товарной группе), производство и реализация которого осуществлялись в рамках сговора, что при прочих равных условиях заметно повышает ожидаемые издержки нарушения антимонопольного законодательства.                                                                                                                Вместе с тем новый закон вносит в статью 14.32 пункт об условиях освобождения от административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в форме участия в сговоре, что является смысловым ядром программы ослабления наказания. В их числе:                                                  - заявление в Федеральную антимонопольную  службу о факте сговора и его участниках или совершения недопустимых по российскому антимонопольному законодательству согласованных действий;

- предоставление информации о сговоре или согласованных действиях;

- отказ от участия в сговоре или осуществления согласованных действий.

              Основная цель ослабления (или освобождения от) наказания за нарушение антимонопольного законодательства – улучшение  соблюдения его норм.  Такого рода программы существуют в странах как с развитой, так и с развивающейся рыночной экономикой (Австралия, Бразилия, Великобритания, Венгрия, Канада, Кипр, Латвия, США, Япония и другие)                            Важно  также отметить одну особенность  формулировки статьи 14.32, в соответствии с которой возможность освобождения от ответственности распространяется на участника не только сговора, но и согласованных действий.                           

Защита публичного правопорядка и гражданских прав при нарушении антимонопольного законодательства.

Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» к основным функциям антимонопольных органов относит выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по предупреждению и прекращению его нарушений и привлечение к ответственности за такие нарушения. Одним из методов выполнения этой функции является возбуждение и рассмотрение антимонопольными органами дел о нарушениях антимонопольного законодательства, применение мер пересечения нарушений, привлечение нарушителей к ответственности. Эти полномочия осуществляются с использованием предусмотренных Законом о защите конкуренции и Кодексом об административных правонарушениях РФ процедур, которые должны обеспечить как законность и обоснованность принимаемых решений, так и соблюдение прав и законных интересов участвующих в возбуждённом процессе лиц. [8, 31с.]

              Правоприменительная деятельность антимонопольных органов направлена прежде всего на защиту публичных интересов, пересечение монополистической деятельности и тем самым на обеспечение конкуренции как необходимого элемента рыночной экономики. Вместе с тем, рассматривая дела и принимая по ним решения, антимонопольные органы также защищают гражданские права и законные интересы участников рынка. При этом механизм и формы защиты существенно отличаются от судебной защиты.

              Статья 11 ГК РФ закрепляет три особенности судебной защиты. Во-первых, гражданские права подлежат защите в суде независимо от того, имеются ли соответствующие указания ГК РФ и иных законах, поскольку право на судебную защиту является право, гарантированным ст. 46 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, суд защищает не только права, но и законные интересы, при этом защите подлежит как нарушенное, так и оспариваемое право. В-третьих, судебный процесс является преимущественной, но не единственной формой защиты. Статья 11 ГК РФ допускает и административный порядок защиты прав. Административный порядок возможен только в случаях, предусмотренных законом. За лицами, участвующими в деле, сохраняется право обжаловать в суд решение, принятое в административном порядке. При этом право обжаловать такое решение не зависит от того, предусмотрена ли возможность его обжалования законом или иными правовыми актами.

              Хотя антимонопольные органы возбуждают и рассматривают связанные с нарушением антимонопольного законодательства дела с соблюдением процессуальной формы, однако применяемая этими органами процедура существенно отличается от процессуальной формы, однако применяемая этими органами процедура существенно отличается от  процессуальной деятельности судов, урегулированной ГПК РФ и АПК РФ. Она имеет иную природу. Это административный способ защиты публичного порядка и частных (гражданских) прав. Различие обусловлено прежде всего местом, занимаемом судом и антимонопольными органами в системе государственных  органов. В соответствии с Конституцией РФ суд – это орган правосудия, антимонопольные же органы – органы исполнительной власти. Следовательно, эти органы отнесены к двум разным ветвям власти – судебной и исполнительной, что обусловливает различие принципов их деятельности. Именно на различии принципов, лежащих в основе процедуры возбуждения и рассмотрения дел административным органом и судом, основано различие судебного процесса и процесса рассмотрения дел антимонопольными органами. Они заключаются в следующем.

1.      При возбуждении и рассмотрении дел антимонопольным органом не применяется принцип диспозитивности. Антимонопольный орган не только в праве, но и обязан возбуждать дела по собственной инициативе при установлении нарушения антимонопольного законодательства.

2.      По иному проявляется и принцип состязательности. Антимонопольный орган не только способствует сторонам в получении и представлении доказательств, но и сам обязан собирать доказательства нарушения антимонопольного законодательства. Для этого Закон о защите конкуренции предусматривает право беспрепятственного доступа антимонопольного органа в органы власти и в организации (ст. 24), право требовать предоставления необходимой информации (ст. 25).

3.      Антимонопольный орган не связан заявлениями, доводами и требованиями лиц, участвующих в деле, а рассматривает дело в полном объёме. Не должен он и прекращать производство при отказе заявителей от своих требований.

4.      Рассмотрению дел антимонопольным органом часто предшествует длительное расследование и сбор доказательств, установление доминирующего положения нарушителя, для чего проводится анализ конкурентной среды. Такие действия не только не свойственны суду, но и не могут входить в его компетенцию.

5.      В делах о картельных соглашениях вообще нельзя выявить противостоящие стороны, если дело возбуждено по инициативе антимонопольного органа.

6.      Антимонопольный орган вправе привлекать для участия в процессе любых лиц независимо от заявлений и согласия тех, кто участвует в деле.