Реформирование системы государственного регулирования РЦБ России и перспективы его развития

Начиная с 1996 г. основным ор-ганом исполнительной власти, уполномоченным в сфере рынка ценных бумаг, являлась Федераль-ная комиссия по рынку ценных бу-маг (ФКЦБ России). На самом деле регулирующие и надзорные функ-ции за фондовым рынком и его уча-стниками были распределены меж-ду целым рядом различных минис-терств и ведомств. Помимо ФКЦБ, контролирующие функции выполня-ли Банк России (кредитные органи-зации), Минфин (страховые органи-зации и отдельные профессиональ-ные участники рынка ценных бу-маг), Минтруда (негосударственные пенсионные фонды, отдельные уча-стники рынка ценных бумаг) и дру-гие. Схема существовавшей до не-давнего времени системы органов государственного регулирования фондового рынка и финансового рынка в целом представлена на ри-сунке.

Подобная сложная и  запутанная структура приводила  к тому, что функции различных  министерств и ведомств по регулированию  и надзо-ру за фондовым рынком пересека-лись и дублировались, что нередко становилось причиной конфликтов между различными регулирующими органами. Достаточно вспомнить имевшие в свое время место кон-фликты между ФКЦБ России и Бан-ком России из-за контроля деятель-ности кредитных организаций в ка-честве профессиональных участни-ков рынка ценных бумаг или недавний конфликт между ФКЦБ России и МАП России по поводу ре-гулирования рынка срочных инстру-ментов. Вполне очевидно, что такая ситуация не способствовала повы-шению эффективности системы го-сударственного регулирования рос-сийского фондового рынка и стала тормозом развития этого важней-шего сектора экономики страны.

Не содействовала развитию фон-дового рынка и его нормативно-пра-вовая база. Дело в том, что подготов-ленное еще в начале 1990-х годов базовое законодательство до сих пор существует в форме общих, «ра-мочных» законов, а большинство аспектов деятельности на рынке ценных бумаг осуществляется на ос-нове многочисленных ведомствен-ных нормативных актов, которые, как показывает практика, нередко противоречат друг другу. Так, напри-мер, нормативные акты, контролиру-ющие размещение средств инвести-ционных фондов, средств паевых фондов и резервов страховых ком-паний, значительно различаются, хотя по идее должны были бы совпа-дать. В подобных условиях затрудне-но создание сложных, комплексных финансовых продуктов, поскольку участник финансового рынка должен одновременно соответствовать тре-бованиям различных регуляторов, а финансовые инструменты из одного сектора финансового рынка могут разрешаться или не разрешаться к использованию регулятором другого сектора. Такая ситуация служит объ-ективной причиной для проведения реформы государственного регули-рования рынка ценных бумаг.

Как показывает мировой опыт, один из наиболее радикальных пу-тей реформирования системы госу-дарственного регулирования рын-ков -- не только фондовых, но и фи-нансовых -- создание так называе-мого мегарегулятора финансового рынка, представляющего собой единый государственный орган по упорядочению различных сегмен-тов финансового рынка. По такому пути в свое время пошли Норвегия (1986), Канада (1987), Дания (1988), Швеция (1991), Великобритания (1997), Япония (1998), Корея (1998), Австралия (1998), Исландия (1999), Южная Африка (1990), Венгрия (1996), Сингапур и др. По сути, мега-регулятор создан и в Швейцарии. В то же время следует отметить, что, например, США, которые, по всеоб-щему признанию, обладают наибо-лее развитым фондовым рынком, выбрали иное направление рефор-мирования системы государственного регулирования своего рынка. США пошли по пути развития прин-ципа функционального управления финансовыми рынками, сохранив несколько регулирующих органов. При этом в соответствии с принятым во второй половине 1999 г. законом «О модернизации финансового законодательства» лицензирование и контроль за кредитными организа-циями, действующими на фондовом рынке США, были переданы в веде-ние SEC. Обзор международной практики создания мегарегуляторов на финансовых рынках пред-ставлен в таблице.

Надо сказать, что идея создания мегарегулятора не нова и  для Рос-сии. Впервые она была озвучена компанией Cadogan Financial еще в конце 1999 г. Среди причин, вы-звавших необходимость создания подобного суперведомства, называ-лись неравномерность, фрагментар-ность и непоследовательность нор-мативно-правовой базы; незначи-тельный размер рынков капитала; недостаточная независимость орга-нов регулирования; низкая оплата труда и недостаток ресурсов, харак-терные для большинства органов ре-гулирования; отсутствие четкой карьерно-иерархической структуры. Cadogan Financial предлагала в рам-ках проекта программы технической помощи создать единый мегарегулятор. Основным реципиентом должна была стать ФКЦБ России, что пред-полагало формирование мегарегулятора на базе Комиссии. О необхо-димости концентрации функций по регулированию фондового рынка речь шла и в программном докумен-те «Концептуальные основы разви-тия рынка ценных бумаг в России», подготовленном Национальной ас-социацией участников фондового рынка (НАУФОР) в 1999 г.1 Однако по целому ряду объективных и субъек-тивных причин эта идея не получила дальнейшего развития.

Действительно реальные шаги по созданию мегарегулятора фи-нансового рынка в России были сделаны только в начале марта 2004 г. в рамках радикальной ад-министративной реформы, начало которой было положено указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре феде-ральных органов исполнительной власти» (далее - Указ № 314). Дан-ным документом была ликвидиро-вана ФКЦБ России, а все ее функции были переданы новому госу-дарственному органу - Федераль-ной службе по финансовым рынкам (ФСФР). Кроме того, новому регуля-тору российского финансового рын-ка были переданы некоторые на-правления деятельности и других ликвидированных государственных структур. Так, от Минфина к ФСФР пе-решел контроль и надзор за форми-рованием и инвестированием пенси-онных накоплений, а от упразднен-ного Министерства по антимоно-польной политике -- контроль за биржами и срочным рынком, от Минтруда - надзор за негосударст-венными пенсионными фондами.

Окончательно структура  и статус нового регулятора российского  фи-нансового рынка были установлены в постановлении Правительства РФ № 206 от 9 апреля 2004 г. «Вопросы Федеральной службы по финансо-вым рынкам» (далее - Постановле-ние № 206), принятым в развитие Указа № 314. Согласно данному по-становлению ФСФР -- федеральный орган исполнительной власти, осу-ществляющий функции по контролю и надзору на финансовых рынках, находящийся в ведении Правитель-ства РФ и подчиняющийся непосред-ственно премьер-министру страны. При этом ФСФР имеет следующие функции:

осуществляет государственную  регистрацию выпусков ценных бу-маг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрацию проспектов ценных бумаг;

обеспечивает раскрытие  инфор-мации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством РФ;

осуществляет в рамках установ-ленных федеральными законами и

иными нормативными правовыми  актами России функции контроля и

надзора в отношении эмитентов, профессиональных участников рын-ка ценных бумаг и их саморегулируе-мых  организаций, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний акционерных  инвестиционных фондов, паевых инвестицион-ных  фондов и негосударственных пенсионных фондов и их саморегулируемых организаций, специализи-рованных депозитариев акционер-ных  инвестиционных фондов, пае-вых инвестиционных фондов и него-сударственных пенсионных фондов, ипотечных агентов, управляющих  ипотечным покрытием, специализи-рованных депозитариев ипотечного покрытия, негосударственных  пен-сионных фондов, Пенсионного  фон-да РФ, государственной управляю-щей компании, а также в отноше-нии товарных бирж;

- обобщает практику применения  законодательства РФ в сфере  сво-ей компетенции и вносит в прави-тельство предложения о его совер-шенствовании, разрабатывает про-екты законодательных и иных нор-мативных правовых актов.

Кроме того, до внесения изме-нений  в действующее законода-тельство на ФСФР были возложены функции по руководству и обеспе-чению работы Комиссии по товар-ным биржам.

Для обеспечения реализации своих функций в ФСФР созданы 9 уп-равлений. Предельная численность сотрудников центрального аппарата будет составлять 301 единицу. Для обеспечения функций ФСФР в субъ-ектах РФ ей переданы региональные отделения упраздненной ФКЦБ Рос-сии. Всего на момент принятия ре-шения о ликвидации ФКЦБ России на территории Российской Федера-ции действовало 14 региональных отделений. В территориальных орга-нах ФСФР работают 800 человек.

ФСФР -- совершенно особая структура  в системе органов госу-дарственной власти. Такая особен-ность обусловлена тем, что, в отли-чие от других федеральных служб, которые подчиняются министерст-вам, ФСФР находится в прямом под-чинении премьер-министру РФ. Кон-тролируя значительную часть фи-нансового рынка страны, ФСФР, по сути, уже сегодня является его мега-регулятором. В то же время ФСФР пока и не мегарегулятор в классиче-ской модели: вне ее прямого влия-ния остаются страховые компании (они отданы в ведение Федеральной службы страхового надзора), ауди-торы (Минфин) и банки (Банк Рос-сии). Впрочем, как считают многие специалисты, вопрос о передаче ре-гулирования этих сегментов финан-сового рынка ФСФР - дело време-ни. По мере укрепления системы го-сударственного регулирования ос-тавшиеся сегменты финансового рынка, по-видимому, будут переда-ны в ведение ФСФР. Кстати, на этом этапе административной реформы ее инициаторами рассматривалась возможность передачи ФСФР функ-ций надзора за этими секторами финансового рынка. Однако пере-даче ФСФР функций, например, по банковскому надзору помешала по-зиция Банка России.

Вместе с тем, являясь  мегарегулятором финансового рынка  стра-ны, ФСФР по своему статусу -- федеральная служба, т. е. орган госу-дарственной власти, лишенный возможности издавать норматив-ные акты, регулирующие отношения во вверенной ему сфере. Как изве-стно, в соответствии с п. 5 Поста-новления № 206 ФСФР только раз-рабатывает проекты законодатель-ных и иных нормативных правовых актов. Однако разработка проектов правовых актов - это еще не приня-тие их. При этом остальные феде-ральные службы находятся в подчи-нении конкретным министерствам, которые и занимаются нормотвор-чеством. Очевидно, непосредствен-ное подчинение ФСФР премьер-ми-нистру указывает на единственный возможный для нее в сложившейся ситуации путь нормотворчества -через постановления Правительст-ва РФ. Надо сказать, что такое положение дел полностью соответст-вует духу административной рефор-мы: разделение функций по уста-новлению правил и контролю за их применением и передача их неза-висящим друг от друга органам ис-полнительной власти.

Однако в случае с регулировани-ем фондового рынка возникает вполне очевидное противоречие с законом  «О рынке ценных бумаг», где установлено, что уполномочен-ный в сфере  рынка ценных бумаг го-сударственный  орган соединяет в себе правоустанавливающую и пра-воприменительную функции. Раз-граничение этих функций способно привести к снижению эффективнос-ти государственного регулирования финансового рынка и, как следст-вие, к снижению эффективности функционирования последнего.

Все-таки от наличия у государствен-ного органа, регулирующего такой динамичный рынок, каким является финансовый рынок в целом и ры-нок ценных бумаг в частности, пра-ва оперативно изменять правила игры на нем, корректируя существу-ющие нормы или устанавливая но-вые, в определенной ситуации мо-жет зависеть стабильность финан-совой системы страны и экономики в целом.

Решить возникшую проблему способно совмещение функций нормотворчества, надзора и регу-лирования в рамках ФСФР. При этом соблюдение базового принци-па административной реформы, разделяющего функции нормо-творчества и контроль за их соблю-дением, можно обеспечить путем разграничения функций внутри са-мой ФСФР. Для этих целей нормо-творчество можно вынести за рам-ки этого органа, создав коллегию ФСФР -- аналог коллегии ФКЦБ России. Формирование коллегии ФКЦБ России было предусмотрено ст. 41 закона «О рынке ценных бу-маг». Принимая за основу структуру коллегии ФКЦБ России, коллегия ФСФР должна состоять из 15 чле-нов, в том числе 6 сотрудников ФСФР и 9 человек «со стороны». Причем в число последних должны быть включены представители Минфина и Центробанка, а также представители профессиональных объединений участников фондово-го рынка.

Таким образом, по уровню кон-центрации контроля финансовой сферы ФСФР может стать мегарегулятором российского финансового рынка, отвечающим классическим канонам этого понятия, подобно британскому финансовому мегарегулятору -- Управлению финансовых услуг (Financial Service Authority, FSA). Однако для этого предстоит еще мно-гое сделать, например изменить ста-тус ФСФР вывести из подчинения правительства и сделать независи-мым государственным органом, под-контрольным непосредственно пре-зиденту страны и подотчетным парламенту, действующим на основании своего специального закона, опре-деляющего его статус, права, обя-занности и т. п.

Заключение

Несмотря на большие трудности, особенно, законодательство, регулирующее рынок ценных бумаг, далеко от совершенства, сам рынок есть, он функционирует  и развивается; он оказывает влияние  на положение дел в государстве  и способствует развитию предпринимательства  в России. По мнению экспертов, российский рынок ценных должен развиваться  в следующих направлениях:

- развитой рынок ценных  бумаг обычно имеет доступ  к фондам, формируемым различными  типами институциональных инвесторов. Рынок ценных бумаг может расти,  если такие институты будут  созданы;

- консультационные и управленческие  услуги, способствующие государственным  капиталовложениям в инвестиционные  фонды, страхование вкладов и  других видов сбережений требуют  соответствующей законодатель-ной, регламентационной, образовательной и технической поддержки;

- законодательство о фирмах  должно гарантировать, что правление  акционерных предприятий защищает  интересы широкого круга инвесторов. Это предполагает определение  обязанностей руководителей и  установление контроля для предотвращения  разного рода махинаций; 

- особой проблемой для  государства остается защита  интересов вкладчиков негосударственных  пенсионных фондов и страховых  компаний. Для ее решения органы, регулирующие деятельность этих  финансовых институтов, должны разработать  нормативы обязательных инвестиций  и наиболее ликвидные и надежные  ценные бумаги.

С помощью вышеперечисленных  пунктов и разумных действий правительства  российский рынок ценных бумаг сможет вплотную приблизиться к мировым  стандартам.

Из рассмотренного материала  я сделал вывод, что российский рынок  ценных бумаг развивается более  или менее динамично. Искушенные западные профессионалы высоко оценивают  потенциал российского рынка, и  я надеюсь, что политическая и  экономическая стабильность позволит России в ближайшем будущем стать  одним из крупнейших финансовых центров  мира.