Государственный бюджет и государственный долг. Особенности в России

 

2.3. Влияние  внешнего долга на национальную  экономику

Чем обременительнее  для страны накопленный внешний  долг, тем в большей мере его  обслуживание вовлекается во взаимодействие с функционированием всей национальной экономики и ее финансовой сферы.

Обозначим характер взаимодействия внешних заимствований  с соответствующими сферами экономики  страны. Прежде всего, важен характер опасности чрезмерного роста  внешнего долга с позиций госбюджета, денежно-кредитной системы, международной  кредитоспособности страны. Для госбюджета в 3-х звенном кредитном цикле (привлечение, использование, погашение) неблагоприятные последствия чрезмерного возрастания внешнего долга связаны в основном со стадией его погашения; новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, сулят возможность ослабить нагрузку на налоговые и другие обычные доходные источники, позволяют более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятно может складываться график платежей по внешнему долгу. В любом случае степень и последствия взаимодействия зависят главным образом от относительной величины накопившегося внешнего долга.

У платежного баланса  аналогичный характер взаимодействия с долговым циклом: на смену желанным дополнительным валютным поступлениям приходит период расплаты по долгу. Здесь в целом высокая степень взаимодействия, поскольку именно сальдо по текущим статьям платежного баланса может выступать основным ограничителем во внешних заимствованиях и управлении инвалютным долгом, а при определенных обстоятельствах — даже диктовать необходимость отсрочки долговых платежей. В условиях обременительного внешнего долга существенно возрастают трудности в укреплении доверия к национальной валюте, противодействии инфляции, в обеспечении необходимыми валютными резервами и валютной конвертируемости. Особое место при этом занимает вопрос о возможных неблагоприятных последствиях в случае чрезмерной девальвации национальной валюты, относительно занижения ее реального курса. Увеличение в подобных условиях реального бремени платежей по внешнему долгу подтверждается практикой ряда стран.

Согласно введенному в 1994г. порядку формирования российского государственного бюджета все платежи в нем по внешнему долгу учитываются теперь в рублевом эквиваленте. Это ограничивает возможности России увеличивать долговые выплаты, поскольку она имеет обязательства перед МВФ в отношении предельных размеров бюджетного дефицита. При заниженном курсе рубля искусственно завышается рублевый эквивалент бюджетных расходов по долговым платежам, а тем самым и размеры бюджетного дефицита.

Одним из элементов  управления внешним долгом страны является разработка программы внешних заимствований. Ряд основных положений по этому вопросу предусмотрен правительственным постановлением от 16 октября 1993г. №1060 и федеральным законом от 26 декабря 1994г. №76-Ф3. Предельным размером государственных внешних заимствований является ежегодно утверждаемый в форме федерального закона максимальный объем использования кредитов на предстоящий финансовый год. Как правило, он не должен превышать годового объема платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внешнего долга. В предельных размерах не учитываются кредиты и заимствования в отношениях с другими государствами-участниками СНГ; их суммы определяются в законе о федеральном бюджете. Ежегодно правительством подготавливается программа государственных внешних заимствований и предоставляемых внешних кредитов с выделением кредитов (займов), каждый из которых превышает 100 млн. долл.

Ограничителем размеров внешних заимствований  может служить установка на поддержание  в определенных пределах показателей  долговой зависимости, используемых в  мировой практике, в том числе  на основе сопоставления  задолженности  и долговых платежей с ВВП и экспортом. Необходимо учитывать, что для России, как и для других стран с большой территорией, объективно закономерен относительно низкий удельный вес экспорта в национальном продукте. Именно по этой причине, а также из-за неполной еще интеграции в мировую экономику нам, видимо, следует отдавать предпочтение не ВВП, а экспорту в качестве базы для индикатора уровня долговой зависимости.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Сегодняшние проблемы российской экономики

Практически все  эксперты отмечают, что за последнее  время резко увеличилось государственное присутствие в экономике. Правда, никто не может привести конкретных цифр государственного участия. Но большинство экспертов склоняются к тому, что если несколько лет назад экономисты говорили, что доля госсектора в ВВП составляет 34%, то сегодня если просуммировать объемы производства всех госкомпаний и ФГУПов, эта цифра составит не менее 50% ВВП. Также эксперты считают, что в ближайшее время присутствие государства в экономике будет только увеличиваться.

Таким образом, налицо по существу огромный государственный холдинг. Попробуем определить его потенциал. При этом мы не претендуем на полную оценку этого потенциала, а попытаемся оценить основные направления концентрации ресурсов, используя в частности разработки и опубликованные материалы Я. Паппе и К. Фрумкина.

Общие параметры  государственного сектора:

• объем реализованной продукции 10 самых больших государственных корпораций составляет более 20% российского ВВП;
• в десятке наиболее крупных по объемам реализации российских компаний шесть принадлежат государству;
• «Газпром», формирующий около 8% бюджета страны, по уровню капитализации вошел в тройку мировых лидеров;
• доля госсектора в экономике страны оценивается, как уже отмечено выше, на уровне не менее 50% ВВП.

Согласно документу, совокупный объем государственного долга РФ на 1 января 2011 г составит 5 трлн руб, в том числе внутренний долг - 3,5 трлн руб, внешний долг - 1,5 трлн руб /48,8 млрд долл/. Объем внешних обязательств РФ до 2014 г возрастет в 1,5 раза, оставаясь в пределах 2,3 трлн руб, а внутренних – возрастет в 2,5 раза, достигнув 8,5 трлн руб. Таким образом, госдолг в ближайшие три года будет увеличиваться с 13,6 проц ВВП в 2011 г до 17,4 проц ВВП в 2013 г.

В представленных материалах Минфина основными факторами, определяющими характер и направления долговой политики на 2011-2013 гг, в частности, определены:

- дефицит федерального  бюджета, который запланирован  в 2011 г на уровне 3,6 проц ВВП,  в 2012 г - 3,1 проц и в 2013 г  - 2,9 проц;

- низкий уровень государственного долга, который в 2011 г составит 13,6 проц к ВВП, в 2012 г - 15,7 проц и в 2013 г - 17,4 проц, что заметно ниже, чем средний показатель для стран "большой восьмерки" и стран с аналогичным уровнем кредитного рейтинга;

- ситуация на мировом  рынке капиталов, складывающаяся в текущем году в пользу долговых инструментов стран развивающихся рынков, показывающих лучшую динамику среди прочих классов активов и привлекающих инвесторов экономическим подъемом в этих странах и укреплением национальных валют.

По мнению Минфина, важная дилемма при определении долговой стратегии Российской Федерации заключается в том, расходовать ли в целях финансирования дефицита бюджета средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния или использовать государственные займы.

В пользу первого варианта финансирования бюджетного дефицита Минфин приводит тот аргумент, что размер Фонда национального благосостояния и Резервного фонда не является определяющим фактором для инвесторов и рейтинговых  агентств, которые при оценке долговой устойчивости государства ориентируются, в первую очередь, на объемы золотовалютных резервов. Вместе с тем Минфин аргументирует целесообразность сохранения бюджетных фондов тем, что они обеспечивают гарантированное финансирование дефицита федерального бюджета в случае возникновения кризисной ситуации на рынке долговых инструментов, а также снижают необходимость в выпуске облигации Банка России.

В проекте федерального закона "О федеральном бюджете  на 2011 год и на плановый период 2012-2013 годов" предусматривается использование средств фондов для покрытия дефицита бюджета в ограниченном объеме - 284,4 млрд руб, при этом на 70-80 проц дефицит бюджета будет финансироваться за счет государственных заимствований.

Политика в области  государственного долга РФ на 2011-2013 гг должна быть направлена на решение следующих задач: обеспечение безусловного исполнения бюджетных обязательств; развитие эффективного рынка государственных ценных бумаг; минимизацию стоимости государственных заимствований; создание условий для осуществления корпоративных заимствований.

При этом долговая политика РФ не должна наносить ущерб способности  других российских заемщиков привлекать финансирование на внешнем и внутреннем рынках. Минфин предлагает создавать  благоприятные условия для российских заемщиков, формируя репрезентативную шкалу доходности российского суверенного долга по всем срокам заимствований, способствуя, таким образом, созданию условий для адекватного ценообразования по долговым инструментам заемщиков из частного и государственного секторов. Одновременно предлагается обеспечить решение задачи по совершенствованию системы мониторинга внешних заимствований корпоративного сектора, созданию механизма оперативного влияния на заемную политику российских компаний и банков с крупной долей государственного участия.

В качестве важнейших  вопросов долговой стратегии РФ Минфин выделяет выбор между рыночным и  нерыночным привлечением средств; выбор  между заимствованиями на внутреннем или внешнем рынках; определение  структуры займов по срокам.

При том, что нерыночные заимствования позволяют в ряде случаев привлекать денежные средства по более низким ставкам и на более  длинные сроки /например, займы у  Международного валютного фонда, Всемирного банка/, их привлечение связано с  определенными условиями и может быть ограничено по объему, они типичны для развивающихся стран с низким кредитным рейтингом. России, по мнению Минфина, целесообразно ориентироваться на привлечение рыночных заимствований. Сохранение ограниченных заимствований у Всемирного банка - 200-300 млн долл - объясняется целесообразностью использования консалтингового потенциала Мирового банка. Продолжение ограниченного размещения нерыночных государственных сберегательных облигаций обусловлено потребностями Пенсионного фонда РФ, при этом процентная ставка по этим облигациям определяется исходя из ставки на рынке облигаций федеральных займов.

Осуществление внешних  займов, по оценке Минфина, имеет следующие  преимущества:

- национальная экономика  получает дополнительные финансовые  ресурсы, в том числе долгосрочные, без необходимости перераспределения имеющихся ресурсов внутри страны;

- государство получает  возможность привлечения средств  в условиях ограниченных возможностей  внутреннего рынка;

- внешние заимствования  формируют ориентиры по доходности для корпоративных эмитентов, размещающих свои долговые бумаги, и способствуют снижению стоимости заимствований для российских компаний;

- ограниченность источников  долгосрочных пассивов в экономике,  так сравнительно крупные размещения  на внутреннем рынке пока возможны только на более короткие сроки /3-5, максимум, 10 лет/, а выпуск более долгосрочных инструментов будет сопряжен с высокой премией за риск и ограничен в объемах.

В качестве аргументов в  пользу внутренних займов Минфин выделяет:

- привлечение внутренних заимствований не сопряжено с валютным риском для федерального бюджета;

- такие займы стимулируют  развитие внутреннего финансового  рынка. 

Учитывая текущую ситуацию в экономике, в ближайшие годы предлагается основную часть заимствований произвести на внутреннем рынке при сохранении определенного присутствия на внешних рынках.

В целом решение вопроса  о балансе между внутренними  и внешними заимствованиями будет  зависеть от конъюнктуры внутреннего  и мирового финансового рынка, успешности решения задачи развития внутреннего рынка государственного долга, сохранения благоприятной макроэкономической ситуации в России, прежде всего с точки зрения сохранения сравнительно низкого уровня инфляции.

На ближайшие годы, по мнению Минфина, сохранит актуальность задача поддержания сбалансированной по срокам структуры госбумаг, обеспечив инвесторам более широкий выбор облигаций по срокам: осуществить размещение государственных облигации сроком до одного года и выпустить долгосрочные государственные облигации - на срок 10 лет и более при благоприятной рыночной конъюнктуре.

В целях реализации стратегии  расширения заимствований на внутреннем рынке Минфин предлагает реализацию комплекса мер, направленных на достижение следующих результатов:

- обеспечение регулярного, диверсифицированного по срокам предложения участникам рынка государственных облигаций с учетом соответствующего спроса и в объемах, обеспечивающих потребности федерального бюджета;

- привлечение различных  инвесторов по их типам, географии  деятельности, предпочтениям по срокам заимствований, инструментам и площадкам торговли;