Государственный бюджет и его структура

      Для покрытия бюджетного дефицита используют различные источники. Традиционно их три: эмиссия денег, кредиты Центрального Банка и государственные заимствования (внутренние и внешние).

      Эмиссия денег – это наиболее простой  способ покрытия бюджетного дефицита. Правительства часто используют этот метод в критических ситуациях, например, во время войны или при длительном кризисе. Но денежная эмиссия имеет ряд негативных последствий: она ведёт к росту инфляции, ухудшению денежного обращения, снижению инвестиций, падению производства в стране, к ухудшению социального положения населения. Для сохранения стабильности в стране правительства развитых стран всячески избегают неоправданной эмиссии денег. В большинстве стран конституционно закреплена независимость национального эмиссионного банка от исполнительной и законодательной властей. Тем самым ставится заслон возможному инфляционному взрыву, который мог бы произойти, если бы деньги печатались по желанию правительства.¹⁵

      Второй  способ – кредитование со стороны  центрального банка – также приводит к увеличению необеспеченных денег  в экономике, инфляции и последующим кризисным потрясениям. Поэтому во многих развитых странах прямое кредитование либо запрещено, либо серьёзно ограничено.

      Так как первые два способа покрытия бюджетного дефицита вызывают инфляцию, то государство для разрешения этой проблемы обычно использует третий способ, т.е. прибегает к внутренним и внешним заимствованиям. Они осуществляются на основе продажи ценных бумаг, займов у внебюджетных фондов (например, у фонда страхования по безработице или пенсионного фонда) и в виде получения кредита у финансовых организаций (коммерческих банков или государственного банка). Этот способ имеет свои плюсы и минусы. К преимуществам государственных займов относят следующие: во-первых, образовавшийся на их основе рынок государственных ценных бумаг может привлекать часть инвесторов; во-вторых, размещая на этом рынке ценные бумаги новых государственных займов или выкупая досрочно бумаги старых займов, государство может влиять на спрос и предложение на всём рынке ссудных капиталов. Но следует заметить, что эти положительные стороны проявляются только в развитых странах со стабильной экономикой. Негативное воздействие государственных займов на экономику страны проявляется в том, что: во-первых, в определённых ситуациях правительство прибегает к принудительному размещению государственных ценных бумаг и нарушает таким образом рыночную мотивацию деятельности частных финансовых институтов; во-вторых, государственные займы, мобилизуя свободные средства на рынке ссудных капиталов, сужают возможности получения кредита частными фирмами (так как государственные органы являются для банков более надёжными заёмщиками, нежели частные фирмы, особенно мелкие и средние). Следует отметить, что внутренние и внешние государственные займы стали обычным явлением и превратились в такой же источник дохода, как и налоги. Так, например, задолженность США в 2001 г. составляла около 5,5 трлн. $. 
 
 

§2. Государственный  долг

      Если  в течение нескольких лет дефицит  государственного бюджета не покрывается, а накапливается, то он превращается в государственный долг.

      Государственный долг – это сумма накопленных в стране за определённый период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных бюджетных профицитов, или излишков.¹⁶

      Существует также такое определение: государственный долг – это сумма задолженности по выпущенным и непогашенным государственным займам, включая начисленные по ним проценты.¹⁷

      Различают внутренний и внешний государственный  долг. Внутренний долг – это задолженность правительства данной страны перед её гражданами. Внешний долг – это долг иностранным государствам, организациям и лицам. Иными словами, внутренний государственный долг – это задолженность перед резидентами, а внешний долг – это долг перед нерезидентами. Динамика внутреннего долга РФ отражена в приложении 3, внешнего – в приложении 4.

      Также принято различать краткосрочный (до одного года), среднесрочный (от одного года до пяти лет) и долгосрочный (свыше пяти лет) государственный долг. Наиболее тяжёлыми для экономики страны являются краткосрочные долги, так как долг приходится выплачивать с высокими процентами и в короткие сроки.

      Государственный долг ведёт к достаточно тяжёлым  последствиям для экономики страны:

• замедляются темпы роста благосостояния населения;
• увеличение налогов для оплаты растущего государственного долга является антистимулом экономической активности;
• долговые обязательства государства ведут к перераспределению дохода в пользу держателей государственных ценных бумаг.

      Для регулирования государственного долга  правительство принимает специальные меры.

      Совокупность  действий государства, связанных с  погашением или реструктуризацией государственного долга, называется управлением государственным долгом. Целью управления государственным долгом являются выработка экономически обоснованного соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, поддержание объёма долга на экономически безопасном уровне.¹⁸ Оно имеет следующие направления деятельности:

• обслуживание долга, т.е. погашение основной суммы и выплата процентов;
• конструирование условий новых займов;
• мониторинг показателей объёма и уровня долга;
• взаимоотношение с кредиторами по поводу урегулирования долга;
• реструктуризация долга;
• рефинансирование долга и т.д.

      Управление  государственным долгом обусловливает  его деление на капитальный и  текущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Текущий государственный долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых уже наступил.

      Существует  несколько основных методов управления государственным долгом.

      Списание  долга используется в том случае, когда долговые обязательства страны превышают её ожидаемую платёжеспособность.

      Рефинансирование – это погашение старой задолженности (и процентов по ней) за счёт выпуска нового займа, принятия новых обязательств.

      Выкуп долга. Отдельные страны-должники могут располагать значительными объемами золотовалютных резервов или способны их достаточно быстро нарастить за счёт развития экспортных отраслей. В этой ситуации можно разрешить заёмщику выкупить собственные долги на открытом рынке, что позволяет на рыночных условиях сократить общий объём долга.¹⁹

      Секъюритизация  долга – переоформление существующего государственного долга в новые рыночные долговые инструменты (ценные бумаги).²⁰

      Консолидация  долга предполагает изменение срока займа, чаще всего увеличение этого срока. Так, правительство стремится консолидировать краткосрочную задолженность (из-за высоких процентов) в среднесрочную и долгосрочную.

      Конверсия долга предполагает изменение первоначальных условий займа. Как правило, стороны договариваются об увеличении срока погашения кредита и понижения размера заёмного процента. Для иностранных кредиторов конверсия может проходить в форме превращения внешнего долга в долгосрочные иностранные инвестиции. В счёт долга иностранным кредиторам предлагают приобрести в стране-должнике недвижимость, ценные бумаги, участие в капитале, права.

      Реструктуризация  долга возможна только с согласия кредитора и предполагает своеобразные уступки должнику (например, продление сроков погашения или временная отсрочка платежа).

      На  международном уровне существует ряд объединений кредиторов. Самыми известными являются Лондонский клуб, в который входят банки-кредиторы, и Парижский клуб, объединяющий страны-кредиторы. Эти организации неоднократно шли навстречу странам-должникам и реструктурировали, а также списывали их долги. Так, в 2006 г. Россия по договорённости с Парижским клубом досрочно погасила значительную часть своего долга этой организации, получив определённые экономические выгоды.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 3. Бюджетная система  РФ

§1. Реформирование бюджетной системы РФ

      В настоящее время в бюджетном  устройстве Российской Федерации происходят значительные перемены. Во-первых, это создание Стабилизационного фонда. Во-вторых, введение нового метода бюджетного планирования. В-третьих, создание бюджетов городских и сельских поселений.

      Стабилизационный  фонд. Такие фонды существуют во многих странах мира. В современной зарубежной практике используются три типа фондов: выполняющие стабилизационные функции (Венесуэла, Колумбия, Кувейт, Норвегия); формируемые для создания стратегических финансовых резервов в целях решения в перспективе экономических и социальных проблем будущих поколений (Кирибати, Кувейт, Оман); резервные бюджетные фонды, используемые в неординарных ситуациях (Гонконг, Сингапур, Эстония, ЮАР).²¹ В некоторых странах фонды являются многоцелевыми (Норвегия, Кувейт).

      Стабилизационный  фонд РФ был образован в 2003 году как  резервный для компенсации возможного сокращения в будущем доходов государственного бюджета в случае снижения экспортных цен на нефть.²² Таким образом, назначение его состоит в обеспечении устойчивости государственного бюджета при возможном уменьшении его доходов из-за снижения цены на нефть на мировом рынке. Стабилизационный фонд формируют дополнительные доходы федерального бюджета, которые образуются расчётным путём за счёт превышения цены на нефть над базовой ценой, и остатки средств федерального бюджета на начало соответствующего года. Что касается расходования средств Стабилизационного фонда, то они могут использоваться для покрытия дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базового уровня. Кроме того, эти средства могут расходоваться и на другие цели, но только в том случае, если накопленный объём средств превышает 500 млрд. руб. Недавно Стабилизационный фонд был разделён на два фонда: Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен не нефть. Фонд будущих поколений должен аккумулировать доходы от нефти и газа, которые образуются в результате превышения доходов от нефтегазового сектора над отчислениями в Резервный фонд и средствами, используемыми для финансирования расходов федерального бюджета.²³

      Бюджетирование, ориентированное  на результат. В ряде стран, в том числе и в нашей, при планировании бюджета используется так называемый метод «от достигнутого», или «сметное планирование». Суть этого метода в том, что бюджетные расходы будущего периода определяются на основе отчётных данных за прошлый год плюс какая-то надбавка.²⁴ При таком способе бюджетного планирования целью финансирования является либо осуществление затрат на прежнем уровне, либо их прирост. Таким образом затраты бюджета могут увеличиваться из года в год, кроме того, эти затраты могут быть неоправданными. Чтобы этого не происходило, требуется внедрение нового метода бюджетного планирования, который ориентирован на конечные цели и результаты. Этот метод получил название БОР, что означает «бюджетирование, ориентированное на результат». В ходе данной реформы предполагается в составе общего бюджета выделить бюджеты действующих и принимаемых обязательств. Существует две группы расходов: осуществляемые по уже принятым законам и появившиеся в составе бюджета впервые (эти расходы связаны с решениями, принятыми только накануне данного финансового года). Это разделение важно на стадии формирования бюджета, так как оно позволяет определить ценность различных групп расходов с точки зрения включения их в рассматриваемый бюджет. В рамках БОР распорядители бюджетных средств обосновывают объёмы и структуру своих расходных потребностей, при этом они формируют стратегические цели своей деятельности и тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические цели. Внедрение БОР позволит оптимизировать ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования государства и качество предоставляемых им услуг. Оно обеспечит:

• повышение результативности расходов через экономию бюджетных средств за счёт сокращения или отказа от некоторых второстепенных и избыточных расходов;
• повышение результативности расходов отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств за счёт улучшения качества отраслевого планирования;
• повышение эффективности управления расходами за счёт перехода от планирования и контроля за исполнением бюджета по большому количеству мелких статей расходов к формированию бюджета и контролю за его исполнением по целям, задачам и функциям государства, программам и группам программ отраслевых распорядителей бюджетных средств;
• развитие культуры стратегического планирования, управления расходами и ответственности за результаты деятельности на всех уровнях власти.²⁵