Антимонопольная политика

      Нарастающая концентрация производства во второй половине XIX века привела к росту монополий во всех странах и их существенному влиянию на экономику. Правительства разных стран, опасаясь усиления кризисных явлений, были вынуждены усиливать давление на деятельность монополий законодательными методами.

      Хотя  конкретный характер и содержание антимонопольного законодательства в различных странах  имеют свои особенности, можно выделить общие для всех стран основы этого  законодательства: охрана и поощрение конкуренции; контроль над фирмами, занимающими господствующее положение на рынке; контроль над ценами; защита интересов потребителей; защита интересов и содействие развитию среднего и мелкого бизнеса; сохранение конкурентной среды на рынке.

      Антимонопольное законодательство в первую очередь  запрещает соглашения по ценам между  крупными фирмами. Законом также  преследуется демпинговая практика продаж, когда фирма умышленно  устанавливает более низкие цены, с тем, чтобы вытеснить из отрасли  конкурентов.[20] 

1.2 Эволюция антимонопольной политики России 
 

     В истории антимонопольной политики России выделяется несколько этапов. Такое разделение обусловлено, прежде всего, различными этапами формирования рыночной экономики в России.

     Современный этап экономического развития России ставит новые задачи перед органами государственного управления. Решающая роль в обеспечении устойчивого  экономического роста и конкурентоспособности  российских товаров на мировых рынках отводится активной экономической  политике. Поощрение инвестиционной активности российских компаний, стимулирование экспорта, адресная помощь отдельным  фирмам - все это воздействует как  на экономику страны в целом, так  и на структуру рыночных отношений  в рамках отдельных отраслей и  регионов. Однако довольно частым "побочным" результатом экономической политики выступает тенденция к монополизации  продуктовых и финансовых рынков компаниями - целевыми объектами экономической  политики. Для предотвращения или  хотя бы смягчения антиконкурентных последствий подобных государственных  мероприятий развитые страны выработали комплекс мер, называемых политикой  поддержки конкуренции. Она включает как антимонопольное регулирование (с запретительными и разрешительными  функциями), так и более сложные действия государства по развитию и поощрению конкуренции на отдельных рынках

     Основы  конкурентной политики были заложены в механизме реализации экономической  политики, что составляет неплохой фундамент и для сегодняшнего согласования двух видов государственного влияния на экономику. Вместе с тем  в процессе реализации экономической  и антимонопольной политик выявились  сложности, обусловленные их взаимодействием.

      Трудности реализации антимонопольной политики в России в первую очередь  были вызваны тем, что антимонопольное регулирование по своей природе базируется на рыночных отношениях и не включает инструментария, пригодного для создания рыночных отношений - задачи, которую приходилось решать антимонопольным органам в России с начала реализации конкурентной политики. Поэтому эффективность антимонопольного регулирования напрямую зависела и зависит от взаимодействия антимонопольной и других видов экономической политики в большей степени, чем в зарубежных странах. В России меры по антимонопольному регулированию стали предприниматься в условиях, когда конкурентного рынка и рыночных отношений не было вообще, антимонопольная политика тогда рассматривалась как часть политики разгосударствления и создания рыночных отношений. Первая версия Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" была принята в мае 1991 г.  

      Антимонопольная политика создавала новые административные барьеры для конкуренции и  свободного вхождения на рынок. Такая  строгость и даже в какой-то степени  непродуманность антимонопольной  политики объяснялись главным образом  соответствующими целями экономической  политики на первом этапе. Поскольку  основная задача экономической политики составляла в приватизации и реорганизации  приватизируемых предприятий, Антимонопольный  комитет создавался именно в целях  формирования условий для этого  процесса.

     Антимонопольная политика изначально мыслилась и  закладывалась как пассивная  защита возникающей конкуренции  с преимущественно разрешительно-запретительной функцией.

     Обе функции антимонопольной политики – ведение Реестра предприятий - монополистов и регулирование ценообразования  – в тот период преобладали, что  в известной степени вступало в противоречие с нормативно определенными  задачами Антимонопольного комитета.

     На  первом этапе реформ цели экономической  политики не только определяли нормативные  положения зарождающейся антимонопольной  политики, но и доминировали при  практическом осуществлении последней, даже в ущерб ей самой. Конкурентная политика сводилась к государственному антимонопольному контролю и разработке реестра действий, подлежащих запрету.

     Трудности согласования экономической и конкурентной политики были также связаны с  чрезвычайно ограниченным представлением антимонопольных органов о конкурентных процессах. Так, в докладе ГКАП 1995 г. концентрация производства отождествляется  с негативными монопольными эффектами, а деконцентрация трактуется как  главный способ борьбы с монополизмом. А в действительности сам по себе уровень концентрации, да и монопольное  положение могут не сопровождаться злоупотреблениями со стороны хозяйствующих  субъектов.

     Узкая ориентация ГКАП на деконцентрацию и  демонополизацию как главные (если и не единственные) способы активации  конкуренции означала разработку программ антимонопольного регулирования, в  которых не было места согласованию целей с другими видами экономической  политики, которые - в тех условиях неизбежно сопровождались бы повышением концентрации на отдельных рынках. В силу этого сама антимонопольная  политика становилась противоречивой, зачастую подменяя собственные задачи целями промышленной политики.

     Кроме того, политика приватизации, проводившаяся  в основном без консультаций со стороны  антимонопольных органов, имела  противоречивые последствия в аспекте  формирования механизма конкуренции.

     В начале 1990-х годов предпринимались  неоднократные попытки регулировать цены всех предприятий, включенных в  Реестр монополистов. Антимонопольная  политика использовалась в качестве административной формы контроля над  государственными предприятиями в  интересах экономической политики.

     Таким образом, на первом этапе развития антимонопольного регулирования сложилось довольно нечеткое разграничение сфер деятельности и полномочий между антимонопольной  и экономической политиками. Это  во многом предопределило пассивный  характер антимонопольной политики. Поскольку на первом этапе реформ главным направлением являлась демонополизация  экономики на уровне страны в целом, то промышленная политика разгосударствления и приватизации взяла на себя функции  борьбы с монополиями. Антимонопольное  регулирование на практике оказалось  вне сферы деятельности антимонопольной  политики, которая вначале носила главным образом формально-законодательный  характер. Этим объясняется, в частности, и то, что антимонопольная политика ограничивалась в основном государственным  регулированием ценообразования.

     Хотя  на первом этапе (условно – это  начало 1990-х  годов до принятия Закона «О естественных монополиях») в антимонопольном  регулировании и были достигнуты определенные успехи, в целом антимонопольная  политика не выполняла, да и не могла  выполнять функции, требуемые для  реализации как ее собственных целей, так и целей экономической  политики. 

     Второй  этап развития антимонопольного регулирования  начинается в 1994-1995 гг., когда были приняты  постановления Правительства РФ "О Государственной программе  демонополизации экономики и  развитии конкуренции на рынках Российской Федерации " (1994) и Федеральный  закон "О естественных монополиях" (1995) . Эти нормативные акты определили долгосрочную стратегию развития антимонопольного регулирования и придали ему необходимую системность и организованность.

     По  мере того как экономическая политика России смещалась с макро - на микроуровень, наблюдался соответствующий сдвиг акцентов и в антимонопольной политике. В этот период общие принципы антимонопольного регулирования были распространены на особые сферы экономики - финансовые рынки, страхование, банковскую сферу, отрасли естественных монополий. Антимонопольная политика начинает переходить от регулирования товаропроводящей сети к контролю производственных процессов.

     В 1995 г. были внесены определенные изменения  и в Закон "О конкуренции...". В антимонопольной политике России начинает преобладать количественный подход к антиконкурентным действиям.

     Основным  достижением второго этапа можно  считать начало обособления антимонопольного регулирования как самостоятельной  политики со своими специфическими объектами, субъектами и инструментарием, отличными  от методологии экономического политики, хотя и имеющими точки соприкосновения. Важность конкурентной политики отражена на самом высоком уровне: соответствующие  изменения вносятся в Гражданский  кодекс РФ (ч. 1).

     Особую  роль в этот период сыграла разработка правил добросовестной конкуренции  применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота, в частности, принятие закона "О рекламе" (1995 г.).[16]

     Началом третьего этапа в развитии антимонопольного регулирования в России можно  считать август 1998 г., когда после  финансового кризиса изменились ориентиры и методы экономической  политики. Пришло понимание того, что  антимонопольная политика может  как способствовать, так и препятствовать проведению и эффективной и экономической  политики. Признанием значимости антимонопольною  регулирования можно считать  повышение статуса регулирующего  органа: в 1998 г. Государственному комитету по антимонопольной политике и поддержке  новых экономических структур был придан статус министерства, а в 1999-2000 гг. ГКАП был преобразован в Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

     В этот период антимонопольная политика активизируется в рамках ее защитной функции. Появляется новая редакция Закона "О конкуренции...", дополненная  многочисленными случаями запрета  тех или иных действий фирм. Политика демонополизации полностью передается в ведение органов антимонопольного регулирования. Начинается процесс разграничения полномочий экономической и конкурентной политик. Углубляются представления о предмете антимонопольной политики во многом благодаря потребностям, экономической политики.

     В 1999 г. был принят закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", определивший основные направления  конкурентной политики в данной сфере. Важным достижением закона является четкое выделение основных понятий  финансового рынка, которые могут  использоваться не только антимонопольными органами, но и соответствующими ведомствами, регулирующими финансовый рынок. Тем  самым усиление и правовое оформление конкурентной политики на финансовых рынках способствует повышению эффективности  государственной политики в финансовой сфере.

     В 2002-2001 гг. появляется большое число  подзаконных правовых актов, нацеленных на дальнейшее укрепление регулирования отдельных видов деятельности в рамках финансовых рынков.

     В этот период начинает осознаваться, что "антимонопольное регулирование  является лишь одним из способов государственной  поддержки конкуренции" , которым  отнюдь не исчерпывается конкурентная политика. Рассматриваются нормы  законов и вносятся дополнения, направленные на предупреждение, а не на выявление  правонарушений в сфере антимонопольного правого регулирования. Расширяются представления о концентрации и монополий, формируется понятие необоснованной экономической концентрации.

     Развитие  рыночных отношений и эволюция бизнеса  формируют новые сферы регулирования, где целесообразно проведение согласованных  мер экономической и конкурентной политик. Слабость и непоследовательность отраслевого регулирования поведения  предприятий - естественных монополистов вынуждает антимонопольные органы проводить более активную политику в данных отраслях, вырабатывая оптимальные  меры и при помощи прецедентного  подхода.

     В 2000-2003 гг. антимонопольная политика отходит от преимущественно ценового регулирования и начинает осуществлять мониторинг общего состояния дел  на рынке. Приходит понимание того, что "высокий уровень цены и  неуклонное повышение ее само по себе еще не является результатом монополистических  действий изготовителя продукции, то есть монопольным завышением цены, а только в случае, если это повышение получено в результате злоупотребления изготовителем  своим доминирующим положением". Тем самым расширяются инструменты  конкурентной политики, что создает  хорошую основу для согласования ее мер с инструментами экономической  политики.