Политико-административное устройство Российской Федерации

Истоки федерализма уходят в античность, когда независимые государства заключали военные или экономические союзы. Федеративные союзы существовали уже в Древней Греции. Первая современная федеральная система была создана в США в 1787 году. Затем опыт американцев позаимствовали Канада и Австралия - бывшие британские колонии. На данный момент в мире существует 22 федеративных государства, в числе которых и Россия.

В России основу федерализма  составляет гарантированное разделение власти между центром и регионами. Характеристики современной Российской Федерации как федеративного  государства следующие:

- наличие писаной конституции;

-двухпалатный парламент;

-право субъектов Федерации принимать участие в изменении конституции и вносить изменения в свою конституцию;

- равное представительство  небольших субъектов Федерации в верхней палате парламента;

- децентрализация государственного  управления.

В современной России федерализм имеет ярко выраженную специфику, проявляющуюся  в особенностях становления и  развития России как федерации.

«Принцип федеративного устройства Российского государства был формально провозглашен в Конституции РСФСР в 1918 году, а с 1922года - и в Конституции СССР. Советская юридическая наука считала, что федерация в России особая и основывается на автономии отдельных ее регионов. Однако автономные республики, области и округа, образованные в 1920-1930-е г.г. не были самостоятельны в решении элементарных вопросов местной жизни и фактически не являлись субъектами Федерации. РСФСР практически была унитарным государством. В 1990-е г.г. Россия, получив статус суверенного государства, приобрела уникальный шанс для реализации принципов федеративных отношений. К тому же в марте 1992 года был принят Федеративный договор, в 1993 году была - новая Конституция Российской Федерации, а в 1994-1998 г. г подготовлены соглашения между субъектами Федерации и центром о разграничении полномочий»[5,с.160].

Оригинальный вариант  преобразования национально-государственного устройства России был предложен  в альтернативном проекте Конституции, внесенном Политсоветом Движения демократических  реформ (авторы С.С. Алексеев, А.А. Собчак). Предлагалось считать субъектами Федерации  национальные республики, губернии и  автономные национальные сообщества, которые имели бы местное самоуправление.

«Принятие Конституции Российской Федерации стало началом нового этапа в построении федерализма. Основной Закон закрепил положения, которые позволили преодолеть две крайности: сепаратистские настроения республик вплоть до Выхода из состава России, а также возврат к унитарной структуре регионов»[5,с.262].

Принципы построения федерализма  России основываются на:

- добровольном объединении ее субъектов;

- равноправии и самоопределении народов;

- национальном принципе и незыблемости ее демократических основ.

В конституции в той  или иной форме определены принципы российского федерализма и отношений в системе «центр — регионы». Эти же принципы систематизированы в поправках к закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принятых в 2003 г. Рассмотрим некоторые из них.

 Принцип государственной  и территориальной целостности.

«В соответствии со ст. 4, п. 3 Конституции, «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории». Россия является единым государством федеративного типа. В России, в отличие от СССР, не предусмотрен выход субъектов федерации из ее состава. Сохранение территориальной целостности является важнейшей задачей региональной политики и ее безусловным императивом»[1].

 Принцип неделимости  российского суверенитета и верховенства  федерального законодательства.

Статья 4, п. 1 российской Конституции гласит: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию»[1]. Это резко ограничивает возможности регионов пользоваться формулировками собственного государственного суверенитета, вводить свое гражданство.

В соответствии со ст. 4, п. 2, «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации». Статья 15, п. 1 уточняет эту формулировку: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» [1].

 Принцип равноправия  субъектов федерации.

Статья 5 российской Конституции  определяет, что все субъекты федерации  равноправны. В то же время для  России характерен асимметричный характер федерации.

Выполнение принципа равноправия  субъектов возможно только в ограниченных масштабах. Равноправие нельзя смешивать с абсолютным равенством и единообразием регионов, которые практически недостижимы.

Принцип единства государственной  территории не означает создания барьеров в отношениях между регионами. В соответствии со ст. 8, п. 1 Конституции, «в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности» [1].

Статья 74, п. 1 устанавливает: «на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств».

Таким образом, любое нарушение  свободы перемещения между субъектами федерации является нарушением Конституции  России.

 Принцип единства государственной власти гласит о том, что власть в России функционирует на двух основных уровнях - федеральном и региональном. Федеральная и региональная власть - это не две различные власти, а единая государственная власть, разделенная на функциональные уровни. В соответствии со ст. 77, п. 2 российской Конституции, «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» [1].

Принцип разграничения полномочий. Полномочия делятся в России между федеральным и региональным уровнями власти.

Принцип автономии региональной и местной власти предполагает, что в рамках полномочий региональная и местная власть обладают самостоятельностью. Местное самоуправление отделено от государственной власти. Региональная власть является государственной властью второго уровня, действующей в рамках единой системы государственной власти и пользующейся своими полномочиями.

Конституционные принципы региональной политики в России соответствуют нормам федеративного государства с достаточно высокой децентрализацией и определенной иерархией уровней власти.

«Федеральные конституционные законы и федеральные законы регулируют отдельные вопросы региональной политики и принимаются непосредственно по вопросам региональной политики или осуществляют ее косвенное регулирование. Примерами законов, регулирующих отношения «центр - регионы», можно считать федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. Также в России принимались индивидуальные законы, касающиеся отдельных субъектов федерации, например, федеральный закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области» и федеральный закон «Об особой таможенной зоне в Магаданской области»[7,с.230].

Концепции федерализма постоянно изменяются. Наряду с сохраняющими свое значение классическими основами федерализма - равноправием членов федерации, добровольностью их вхождения в единое государство, отмечаются новые или «нетрадиционно» прочитанные старые - отказ от гегемонизма, уравниловки. Одна из главных целей федерации - сохранение разнообразия, целостности и единства государства. Именно в таком контексте говорят сегодня политики о плюрализме и ассиметрии как качественных характеристиках современной федерации.

2.2. Проблемы и  пути оптимизации политико-административного  деления России

Административно-территориальное  устройство постперестроечной России претерпело существенные количественные и качественные изменения.

«К концу 1990-х гг. отчетливо  вырисовались основные проблемы и противоречия формирующейся в стране федеративной системы. Прежде всего, это разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Стержневой проблемой федерализма является оптимальное разграничение предметов ведения и компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации. В стабильном демократическом обществе разграничение определяется в рамках, строго определяемых конституционным положением» »[5,с.276].

Принципы федерализма  оказались под угрозой из-за наличия  конфедеративных элементов в  законодательстве ряда субъектов Федерации (Башкортостан, Якутия, Бурятия). Приостанавливались некоторые законы и акты федеральных органов исполнительной власти, противоречащие законодательству или интересам субъекта Федерации. В ряде случаев происходили самостоятельные принятия решений по вопросам мира и войны (Тыва), принятие законов о воинской службе (Башкортостан, Саха, Якутия), введение чрезвычайного положения без согласия с Президентом РФ и Советом Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Калмыкия, Северная Осетия, Ингушетия и др.) Некоторые субъекты Федерации даже регулировали вопросы внешней политики, заключая международные договора (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области).

В ряде субъектов Федерации  имелись случаи нарушения прав и  свобод человека и гражданина, противоречия между федеральным и региональным законодательством (введение конституционных  цензов оседлости и т.д.), «специфическое»  прочтение норм и закона о свободе  передвижения и выборе места жительства.

Несмотря на содержащиеся в Конституции утверждения, что  все субъекты Федерации равны, в  реальности для России характерен ассиметричный  федерализм. Все это говорит о  незавершенности процесса становления федерализма. Плохо совместим с федерализмом и тот факт, что около трети субъектов Федерации выделены по национальному признаку.

«Проблема не была бы столь  острой для России, если бы на практике федеральных отношений в 90-е годы не сложилась традиция давать республикам  привилегии, порой весьма существенные. На определенном этапе это было неизбежной «платой» автономиям за то, чтобы инерция распада СССР  не увлекла их за пределы России. Власти почти всех национальных республик не только приобрели и закрепили в своих конституциях избыточные, идущие вразрез с федеральным законодательством полномочия, но и добились, благодаря этому, крайне выгодного для себя порядка распределения налоговых поступлений между ними и федеральным бюджетом» [5,с.279].

На данный момент ассиметрия выравнивается. Но обострение отношений  внутри Федерации ради ускорения  этого процесса все еще чревато  для России если не распадом, то немалым  уроном.

Около трети субъектов Федерации выделены по национальному признаку. Это является наследием предыдущего этапа политической истории России. Национальный признак плохо совместим с федерализмом. Национальный вопрос должен решаться внетерриториально, так как решение адресуется всем входящим в данную нацию гражданам, независимо от места проживания в пределах страны.

Одной из серьезных проблем  современного российского федерализма  является наличие внутри ряда краев и областей национальных округов, также являющихся субъектами Федерации. На данный момент 9 автономных округов входят в состав других 7-ми. Самый яркий пример - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа.

Отсюда вытекает ряд решений проблемы:

- отменить округа, влив  их в состав соответствующих  субъектов;

- отделить округа, сделав  из них полноценные субъекты;

- подчинить округа напрямую  Федерации;

- сформировать административные  районы.

Тот факт, регионы стали  расширять самостоятельность, актуализировал следующую проблему - формирование реального бюджетного федерализма.

Основами его являются:

- четкое разграничение  полномочий между уровнями власти  по расходам;

- наделение достаточными  фискальными функциями;

-выравнивание вертикальных  и горизонтальных дисбалансов  с помощью системы бюджетных  трансфертов для обеспечения стандартов государственных услуг.

В данный период российский бюджетный федерализм проходит этап становления, когда происходит борьба регионов с бюджетными традициями унитарного государства, но, в то же время, стремясь сохранить Россию как единое государство.

Среди других проблем можно  выделить: