Земли облость охраняемых территорий

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 4 ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАПОВЕДНИКАХ

Государственные природные заповедники и национальные парки призваны обеспечить качественное функционирование естественных экологических систем и природных комплексов, заключенных в их границы, кроме того, они обеспечивают качество окружающей среды на региональном и глобальном уровнях. Хотя законодательстве нигде напрямую не сказано, что функционирование и развитие заповедников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий обеспечивают экологические права граждан, однако это очевидно.

В преамбуле Экологической  доктрины Российской Федерации от 31 августа 2002 г. подчеркнуто, что сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества.

В пункте 3 сказано, что для сохранения и восстановления ландшафтного и биологического разнообразия, достаточного для поддержания способности природных систем к саморегуляции и компенсации последствий антропогенной деятельности, необходимо «создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима, формирование на их основе, а также на основе других территорий с преобладанием естественных процессов природно-заповедного фонда России в качестве неотъемлемого компонента развития регионов и страны в целом, сохранение уникальных природных комплексов».

В пункте 4 указа  Президента «О государственной стратегии  Российской Федерации но охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» от 4 февраля 1994 г. № 236 говорится, что развитие и совершенствование системы особо охраняемых природных территорий является одним из элементов сохранения, защиты и восстановления экосистемы Земли.

Таким образом, особо  охраняемые природные территории имеют, своего рода, двойное предназначение. Если в Экологической доктрине говорится, что особо охраняемые природные территории являются неотъемлемым компонентом для сохранения природы на уровне региона, то в соответствии с названной стратегией они имеют глобальное значение, что подтверждается и ч. 6 указа Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Кроме того, в концепции указано, что для оздоровления окружающей среды предлагается постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды (ч. 1)²⁰.

Казалось бы, все основания для развития особо  охраняемых природных территорий имеются, как существует и необходимость  этого. Распоряжением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. № 572-р был одобрен перечень государственных природных заповедников и национальных парков, рекомендуемых для организации на территории РФ в 1994-2005 гг. Перечень предусматривал создание в Российской Федерации 72 государственных природных заповедников общей площадью свыше 16 млн. га и 42 национальных парка общей площадью свыше 10 млн. га. Общая площадь государственных природных заповедников и национальных парков должна была составлять 3,2% от всей территории страны (54,5 млн. га). Однако из 114 запланированных к созданию особо охраняемых природных территорий, создано было всего 23, а аналогичным распоряжением Правительства РФ от 23 марта 2001 г. № 725-р «О перечне государственных природных заповедников и национальных парков которые предусматриваются организовать на территории Российской Федерации в 2001-2010 годах» предыдущее распоряжение было вовсе отменено. Вместо 91 особо охраняемой природной территории, предусмотренной к организации заповедников и национальных парков, вновь принятым распоряжением предусматривалось создать всего 21, но и это распоряжение реализовано не было.

Необходимо отметить, что в России до сих пор не предусмотрена обязательная для исполнения, программа развития особо охраняемых природных территорий, в которой устанавливались бы сроки реализации и участки природы, предназначенные под создание особо охраняемых природных территорий. Полагаю, что в базовом законе целесообразно закрепить положение, в котором было бы закреплено, что создание и функционирование особо охраняемых природных территорий является одним из элементов, обеспечивающим реализацию экологических прав граждан, а развитие и совершенствование особо охраняемых природных территорий является обязанностью государства.

Сегодня основным препятствием совершенствования и  развития государственных природных заповедников и национальных парков является недостаток бюджетного финансирования. Об этом официально сообщает Министерство финансов Российской Федерации.

Возможно, в какой-то мере проблему финансирования создания новых заповедников и национальных парков поможет привлечение материальных и иных ресурсов со стороны экологической общественности, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. При этом, разумеется, необходимо решить вопрос о соответствии таких действий пункту 1 ст. 11 Закона об особо охраняемых природных территориях, где указано, что государственные природные заповедники создаются в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения²¹.

Общественные экологические  организации и граждане могли  бы участвовать в финансировании деятельности заповедников, осуществлять научно-исследовательские мероприятия либо брать в аренду     территории для осуществления определенных функции по их управлению.

Следует отметить, что в России уже есть небольшая  практика предоставления экологическим организациям и частным лицам в аренду природных территорий под создание особо охраняемых природных территорий. Так, в Амурской области на территории Муравьевского заказника Социально-экологический союз взял в аренду земельный участок (представляющий огромную ценность для сохранения популяции редких видов птиц), где организовал неправительственную особо охраняемую природную территорию —"Муравьевский парк устойчивого развития".

Но в тоже время, к практике передачи в аренду природных  территорий под создание иных, кроме заповедников, особо охраняемых природных территорий необходимо относиться с большой осторожностью, так как вероятность подмены охраны природы коммерческой выгодой велика.

Представляется, что для привлечения финансовых ресурсов экологической общественности, регионов, органов местного самоуправления в целях создания новых заповедников, государственному органу, в ведении которого они находятся, необходимо вступить с ними в соответствующий диалог для решения указанных проблем.

Кроме вышеуказанного, полагаю необходимым предусмотреть  следующие меры для совершенствования правового режима государственных природных заповедников и национальных парков.

 В Законе  об особо охраняемых природных  территориях целесообразно внести следующие изменения и дополнения:

В преамбулу Закона внести следующее понятие особо  охраняемым 
природным территориям. Особо охраняемые природные территории – участки планетарной поверхности, воздушного пространства над ними и подземного пространства под ним  и расположенные  в них  природные комплексы  и объекты,  которые имеют особое природоохранное,  научное, эстетическое, оздоровительное значение. В пункт 1 ст. 6 Закона об особо охраняемых природных территориях заменить «природоохранными, научно-исследовательскими учреждениями» на «особо охраняемыми природными территориями».

Кроме того, в  ст. 6 следует ввести запрет на использование  воздушного пространства над территорией  заповедников.

Внести   в   Закон   статью,   определяющую   права   и   обязанности 
природоохранных организаций.

В ст. 9 важно предусмотреть, что «территории заповедников зонироваться не могут, участки частичного хозяйственного использования могут выделяться в охранных зонах». А также закрепить норму, в которой бы предусматривалось, что индивидуальные положения о конкретных заповедниках не должны противоречить Закону об особо охраняемых природных территориях.

Также, в указанный  Закон целесообразно внести положения, согласно которым отношения по использованию, охране, собственности, изъятию, обороту природных комплексов и объектов заповедных зон национальных парков регулируются нормами о государственных природных заповедниках.

В ст. 1 Закона «Об  охране окружающей среды» следует закрепить 
норму, установив в ней, что воздушное пространство является одним из компонентов природной среды.

Полагаю, что  Закон о животном мире должен содержать  положения, запрещающие оборот объектов животного мира, находящихся на территориях  государственных природных заповедников, заповедных зонах национальных парков. То же самое можно отнести и  к Закону о недрах в отношении  недр.

В отраслевом законодательстве и в Законе об особо охраняемых природных территориях следует закрепить нормы, в соответствии с которыми, в случае их конфликта между отраслевым и специальным законодательством, применяются нормы, максимально отражающие интересы сохранения в естественном состоянии природы государственных природных заповедников и заповедных зон национальных парков.

Государственное управление в сфере государственных  природных 
заповедников и национальных парков необходимо осуществлять на основе разделения контрольно-надзорных и хозяйственно-управленческих функций. Федеральная     служба     осуществляет     контрольно-надзорные функции. Федеральное   агентство - хозяйственно-управленческие. Таким образом, представляется   целесообразным   создание   Федерального   агентства   особо охраняемых    природных    территорий,    а   также    создание    в    структуре Росприроднадзора полноценного отдела способного эффективно осуществлять контрольно-надзорные      функции в  области      функционирования государственных природных заповедников и национальных парков.

На органы, в  ведении которых находятся государственные  природные заповедники и национальные парки, необходимо возложить задачи по обеспечению реализации принципа снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, путем закрепления соответствующего положения в Законе об особо охраняемых природных территориях. Этого можно достичь на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов, закрепленных в ст. 3 Закона об охране окружающей среды.

В ст. 10 Федерального закон «О переводе земель или земельных  участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. целесообразно внести положение, в соответствии с которым, в случае рассмотрения вопроса перевода земель особо охраняемых природных территорий или их участков в другую категорию, устанавливается обязательность предварительного проведения всех необходимых природовосстановительных мероприятий на соответствующих особо охраняемых природных территориях с учетом долгосрочного характера.

Полагаю, что  применение указанных предложений  усилит правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков, а также существенно снизит расходы федерального бюджета на обеспечение деятельности указанных особо охраняемых природных территорий, обеспечит развитие сети заповедников и национальных парков. При этом необходимо учитывать, что сохранение типичных и уникальных экосистем невозможно без решения множества социальных и иных проблем, к которым относятся проблемы материального и финансового обеспечения заинтересованных лиц (сотрудников заповедников и национальных парков, жителей районов, граничащих с рассматриваемыми особо охраняемыми природными территориями), повышения уровня экологического сознания и культуры, и др.

На основании  данного исследования можно сделать  вывод о том, что действующее законодательство, регулирующее отношения в сфере особо охраняемых природных территорий, оставляет еще много вопросов, от решения которых во многом зависят перспективы и возможности развития и совершенствования сети государственных природных заповедников и национальных парков.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Традиционно в  России природные заповедники рассматриваются как наиболее строгие по режиму охраны виды особо охраняемых природных территорий. В границах таких особо охраняемых природных территорий заключены самые ценные природные комплексы и системы нашей страны.

Развитие и  совершенствование строгих форм особо охраняемых природных территорий является существенным фактором сохранения экологических систем в естественном состоянии, снижения процесса сокращения биологического разнообразия, поддержания экологического баланса планеты.

С момента принятия Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ по настоящее время исследования, посвященные проблемам особо охраняемых природных территорий, проводились применительно ко всем категориям особо охраняемых природных территорий.

При определении  границ и природной составляющей любой категории особо охраняемой природной территории решающее значение имеет ее понятие.   

В   законодательстве   понятие   «особо   охраняемые   природные территории» не дает ясного представления о том, каковы пространственно-территориальные границы и берутся ли под охрану, например недра и воды. Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты. В буквальном смысле такой территорией можно представить как полусферу, основанием которой является земная и водная поверхность, над которыми простирается воздушное пространство. Неясно, включают ли в себя участки земли недра, а водная поверхность - весь водный объект и находящуюся в нем фауну и флору. Кроме того, часть указанной формулировки (где располагаются природные комплексы и объекты) дает представление о том, что особо охраняемая природная территория является отдельным объектом регулирования в отрыве от природных комплексов и объектов. Для устранения этих недостатков в законодательстве об особо охраняемых природных территориях следует более четко определить пространственно-территориальные границы и указать на неразрывную ее связь с природными комплексами и объектами, расположенными в ее границах.

Согласно некоторым подсчетам, различными формами охраняемых территорий и уникальных природных комплексов охвачено ныне до 15 процентов площади  суши.

В России исторически сложилось  так, что при выделении первых уникальных и охраняемых природных  комплексов явно превалировал не эстетический, а ресурсный подход: первые охраняемые территории в начале столетия создавались  в основном для восстановления подорванных  запасов соболя и других ценных охотничьих животных.

  К сожалению, несмотря  на неоспоримую актуальность, процесс  выявления и организации охраны  уникальных природных комплексов  в нашей стране сильно затянулся,  и одной из основных причин  этого послужило отсутствие единого  мнения относительно целевого  назначения таких охраняемых  территорий. В результате чисто  теоретическое разногласие в  среде специалистов привели к  сильному торможению всего процесса. В итоге первыми российскими  уникальными природными комплексами  стали – национальные парки   «Лосиный остров» и Сочинский  – были учреждены только в  1983 г. (после создания в США  Йелоустона, первого НП в мире, прошло целое столетие).