Земли облость охраняемых территорий

 

ВВЕДЕНИЕ

Земля – ресурс особого  рода, один из важнейших компонентов  окружающей среды. Контроль над ней  является важнейшим условием государственности. Статьей 9 Конституции РФ определено, что «земля и другие природные  ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей  территории». Земля – основа жизни  и деятельности любого человеческого  общества. Она представляет собой  главный объект хозяйственной деятельности человека¹. 

В процессе своего развития человечество поставило под угрозу существование естественных экологических систем и природных комплексов, которые являются необходимым условием сохранения биологического разнообразия и экологического баланса планеты. Этот факт ставит под сомнение дальнейшее существование самого человечества.

В части 4 указа  Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 года № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» особо охраняемым природным территориям отводится важная роль в сохранении, защите и восстановлении экосистемы Земли. В части 6 указа Президента Российской Федерации от 10 января 1996 года «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» отмечена необходимость продолжить усилия по развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий в рамках перехода мирового сообщества к устойчивому   развитию. В части 1 Экологической доктрины Российской Федерации указано, что сохранение природы и улучшение качества окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. В названных актах подчеркивается важность развития особо охраняемых природных территорий. Но, анализ действующего законодательства, определяющего правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков, позволяет говорить о том, что оно не достигло того уровня, при котором охрана заповедуемой природы могла бы осуществляться эффективно².

Согласно некоторым подсчетам, различными формами охраняемых территорий и уникальных природных комплексов охвачено ныне до 15 процентов площади  суши.

В России исторически сложилось  так, что при выделении первых уникальных и охраняемых природных  комплексов явно превалировал не эстетический, а ресурсный подход: первые охраняемые территории в начале столетия создавались в основном для восстановления подорванных запасов соболя и других ценных охотничьих животных.

  К сожалению, несмотря  на неоспоримую актуальность, процесс  выявления и организации охраны  уникальных природных комплексов  в нашей стране сильно затянулся,  и одной из основных причин  этого послужило отсутствие единого  мнения относительно целевого  назначения таких охраняемых  территорий. В результате чисто  теоретическое разногласие в  среде специалистов привели к  сильному торможению всего процесса.

Здесь же отметим, что для урбанизированных районов  выявление и организация охраны уникальных природных комплексов имеет  особое значение потому, что именно они  выполняют дополнительно целый ряд актуальных задач, не связанных непосредственно с организацией рекреационной деятельности. Это оздоровление среды обитания и регуляция природных процессов, улучшение эстетического облика загородного ландшафта, охрана культурного наследия и выполнение разного рода социокультурных функций, поддержание высокого уровня биологического и ландшафтного разнообразия, возобновление биоресурсов и т.д.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. РЕФОРМИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ

В настоящее время земельное законодательство насчитывает более сотни законодательных актов - законов, указов, постановлений, подзаконных нормативно-правовых документов, которые в той или иной степени затрагивают вопросы регулирования земельных отношений в Российской Федерации. Перемены в жизни общества, вызванные перестройкой экономических отношений, появление частной собственности и других форм собственности, высветили большой ряд проблем в развитии земельного законодательства и земельных отношений.

История развития теории и практики заповедного дела в 20 веке являет собой пример поистине «выживания». Исследований в данной области, проведенных биологами, географами, юристами и другими специалистами, достаточно много. Поэтому, касаясь истории, осветим лишь наиболее значимые, на мой взгляд, моменты развития законодательства в сфере заповедной охраны природы.

Сохранение отдельных  участков и объектов природы, начавшееся еще в античные времена по религиозным мотивам или в интересах сосредоточения высшей власти в руках правящего класса и продолженное в средние века, было направленно, главным образом, на сохранение промысловых животных, а также решение некоторых иных задач.

В России, например, с 16 века был установлен заповедный характер оборонительных засек, служивших средством защиты от набегов татар. В 17 веке по указу царя Алексея Михайловича под охрану были взяты семь островов у Мурманского побережья, где водились добываемые для царской охоты лучшие кречеты. Петр Первый своими указами запретил отстрел лосей в Санкт-Петербургской губернии. Также в Шацком уезде запрещалось охотиться на оленей, а в подмосковных местах - в Соколиной роще и под селом Хвили  запрещалось бить зверей и птиц.

Отношения по охране и использованию рассматриваемых  категорий особо охраняемых природных территорий регулируются как специальным, так и отраслевым законодательством.

Согласно п. 2 ст. 1 Закона об особо охраняемых природных  территориях отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ³.

 

Пункт 1 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях  устанавливает различные категории особо охраняемых природных территорий, на основе учета их режима и статуса находящихся на них природоохранных учреждений⁴. К числу таких категорий относятся государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки и др. Все они являются особо охраняемыми природными территориями и все без исключения относятся к объектам общенационального достояния.

Как уже отмечалось, государственные  национальные природные парки, заповедников и пр. в соответствии с действующим законодательством, рассматриваются не только как особо охраняемые природные территории, но и как государственное природоохранное, научно-исследовательское и эколого-просветительское учреждение⁵. 

В соответствии с п. 7 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях территории заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения, а п. 6 ст. 2 говорит, что особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов власти. Государственные природные заповедники и национальные парки призваны обеспечить качественное функционирование естественных экологических систем и природных комплексов, заключенных в их границы, кроме того, они обеспечивают качество окружающей среды на региональном и глобальном уровнях.

В преамбуле Экологической  доктрины Российской Федерации от 31 августа 2002 г. подчеркнуто, что сохранение и восстановление должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества.

В пункте 3 сказано, что для сохранения и восстановления ландшафтного и биологического разнообразия, достаточного для поддержания способности природных систем к саморегуляции и компенсации последствий антропогенной деятельности, необходимо «создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима, формирование на их основе, а также на основе других территорий с преобладанием естественных процессов природно-заповедного фонда России в качестве неотъемлемого компонента развития регионов и страны в целом, сохранение уникальных природных комплексов»⁶.

 

В пункте 4 указа  Президента «О государственной стратегии  Российской Федерации но охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» от 4 февраля 1994 г. № 236 говорится, что развитие и совершенствование системы особо охраняемых природных территорий является одним из элементов сохранения, защиты и восстановления экосистемы Земли.

Таким образом, особо  охраняемые природные территории имеют, своего рода, двойное предназначение. Если в Экологической доктрине говорится, что особо охраняемые природные территории являются неотъемлемым компонентом для сохранения природы на уровне региона, то в соответствии с названной стратегией они имеют глобальное значение, что подтверждается в ч. 6 указа Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Кроме того, в концепции указано, что для оздоровления окружающей среды предлагается постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды (ч. 1)⁷.

Казалось бы, все основания для развития особо  охраняемых природных территорий имеются, как существует и необходимость  этого. Распоряжением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. № 572-р был одобрен перечень государственных природных заповедников и национальных парков, рекомендуемых для организации на территории РФ в 1994-2005 гг.  Перечень предусматривал создание в Российской Федерации 72 государственных природных заповедников общей площадью свыше 16 млн. га и 42 национальных парка общей площадью свыше 10 млн. га. Общая площадь государственных природных заповедников и национальных парков должна была составлять 3,2% от всей территории страны (54,5 млн. га). Однако из 114 запланированных к созданию особо охраняемых природных территорий, создано было всего 23, а аналогичным распоряжением Правительства РФ от 23 марта 2001 г. № 725-р «О перечне государственных природных заповедников и национальных парков которые предусматриваются организовать на территории Российской Федерации в 2001-2010 годах» предыдущее распоряжение было вовсе отменено. Вместо 91 особо охраняемой природной территории, предусмотренной к организации заповедников и национальных парков, вновь принятым распоряжением предусматривалось создать всего 21. Однако, и это распоряжение реализовано не было.

Необходимо отметить, что в России до сих пор не предусмотрена обязательная для исполнения, программа развития особо охраняемых природных территорий, в которой устанавливались бы сроки реализации и участки природы, предназначенные под создание особо охраняемых природных территорий.

Сегодня основным препятствием совершенствования и  развития государственных природных заповедников и национальных парков является недостаток бюджетного финансирования. Об этом официально сообщает Министерство финансов Российской Федерации.

При определении  границ и природной составляющей любой категории особо охраняемой природной территории решающее значение имеет ее понятие.    В   законодательстве   понятие   «особо   охраняемые   природные территории» не дает ясного представления о том, каковы пространственно-территориальные границы и берутся ли под охрану, например недра и воды. Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты. В буквальном смысле такой территорией можно представить как полусферу, основанием которой является земная и водная поверхность, над которыми простирается воздушное пространство.⁸ Неясно, включают ли в себя участки земли недра, а водная поверхность - весь водный объект и находящуюся в нем фауну и флору. Кроме того, часть указанной формулировки (где располагаются природные комплексы и объекты) дает представление о том, что особо охраняемая природная территория является отдельным объектом регулирования в отрыве от природных комплексов и объектов. Для устранения этих недостатков в законодательстве об особо охраняемых природных территориях следует более четко определить пространственно-территориальные границы и указать на неразрывную ее связь с природными комплексами и объектами, расположенными в ее границах.

По моему мнению,  отраслевое законодательство не обеспечивает в полной мере правовой режим заповедников и национальных парков.

Научно-исследовательские  и эколого-просветительские мероприятия должны проводиться способами, не нарушающими естественный ход природных процессов заповедников и национальных парков.

Закон об особо  охраняемых природных территориях  содержит положения, на основании которых на территориях государственных природных заповедниках разрешается выделять участки частичного хозяйственного использования⁹. Это приводит к нарушению естественного хода природных процессов и к фрагментарной охране природы. Такие участки могут выделяться в охранных зонах заповедников, но не в самих заповедниках.

Все действия, которые  запрещены на территории заповедников и национальных парках, закреплены в индивидуальных положениях, а не в Законе об особо охраняемых природных территориях, а это приводит к злоупотреблениям в отношении дозволительных мероприятий, проводящихся на территориях.  Закрытый перечень запретов и дозволений должен содержаться в базовом законе.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО  РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТНРРИТОРИЙ

В соответствии со ст. 7 ЗК земли особо охраняемых территорий и объектов являются самостоятельной категорией земель. Ранее земли данной категории выделялись в земельном законодательстве под названием «земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения». Новый Земельный Кодекс сохранил эту категорию земель, но изменил ее название.

Ст. 94 Земельного кодека относит к этой категории  земли, которые  «…имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

К землям особо  охраняемых территорий относятся земли:

1. особо охраняемых  природных территорий, в том числе  лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

2.  природоохранного  назначения;

3.  рекреационного  назначения;

4.  историко-культурного  назначения;

5. иные особо  ценные земли в соответствии  с настоящим Кодексом, 
федеральными законами».¹⁰

Данный перечень не является исчерпывающим. Пункт 5 ст. 94 ЗК разрешает Правительству РФ, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий и допускает включение в их состав земель, на которых находятся пригородные зеленые зоны, городские леса, городские парки, охраняемые  береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники, другие виды земель.