Понятие, виды и задачи экологического контроля

     На  федеральном уровне контрольные  полномочия принадлежат главным  образом Государственной Думе. Они  проявляются в том, что Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства России и решает вопрос о доверии Правительству  РФ. Весьма значимым может быть контроль Государственной Думы за деятельностью  Правительства РФ при формировании бюджета. В соответствии с Законом  «Об охране окружающей природной  среды» финансирование природоохранных  мероприятий должно предусматриваться  в государственном бюджете отдельной  строкой. Контроль за выполнением этого  требования - задача Государственной  Думы. Важным является также контроль за исполнением федерального бюджета, в том числе по статьям, касающимся охраны окружающей среды: он относится  к совместному ведению обеих  палат Федерального Собрания РФ. На регулярной основе такой контроль от имени Федерального Собрания РФ осуществляет специально созданный орган - Счетная  палата. Контрольная деятельность Счетной  палаты регулируется Федеральным законом  от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации»*. Она, в частности, проводит оперативный контроль за исполнением  федерального бюджета в отчетном году; комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета и др. (ст. 9 названного Федерального закона). 

     Контрольные полномочия представительных органов  субъектов РФ, как правило, шире федеральных. Так, согласно конституциям республик  Татарстана и Башкортостана представительные органы являются высшими законодательными и контрольными органами. Они контролируют деятельность всех подотчетных им государственных  органов, каковыми являются, в частности, правительства.

     Государственный общий экологический контроль осуществляют также органы исполнительной власти общей компетенции - Правительство РФ, правительства субъектов Федерации. Экологический контроль проводится ими путем заслушивания на своих заседаниях отчетов и докладов руководителей государственных структур исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды; контроля за исполнением законов, иных нормативных правовых актов в данной сфере соответствующими органами исполнительной власти; отмены принимаемых министерствами и ведомствами актов, если они противоречат Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям правительств.Администрации краев, областей и других субъектов РФ осуществляют контроль за использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды, радиационным состоянием территорий, соблюдением утвержденных проектов строительства, состоянием учета и отчетности на предприятиях и в организациях, находящихся в собственности субъекта РФ.

     ___________________________

     * Алехин В.П, Козлов  Ю.М. Указ. соч. С. 243-244.

     * СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167. 

     Государственный специальный экологический  контроль

     Государственный специальный (надведомственный) экологический контроль проводится преимущественно органами надведомственной компетенции. Данный вид контроля характеризуется, во-первых, тем, что эти органы в пределах своей компетенции контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, а также граждан по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. Во-вторых, между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность*. 

     Круг  органов, уполномоченных на проведение государственного надведомственного экологического контроля, широк. В систему таких органов входят специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, использования и охраны отдельных природных ресурсов:

• Государственный комитет РФ по охране окружающей среды;
• Министерство природных ресурсов РФ;
• Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству;
• Федеральная служба лесного хозяйства России.

     Специально  уполномоченные органы проводят государственный  экологический контроль в форме  предупредительного и текущего. При  этом предупредительный контроль осуществляется применительно к различным видам  экологически значимой деятельности и  различными способами. Основными из них являются согласования с природоохранительными  органами, дача ими заключений на проекты  решений. Так, в соответствии со ст. 65 ЛК РФ места строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство  лесов, согласовываются с органом  государственной власти субъекта РФ и соответствующим территориальным  органом федерального органа управления лесным хозяйством с обязательным проведением  государственной экологической  экспертизы. Согласно ст. 25 Закона «0 недрах», проектирование и строительство  промышленных комплексов и других хозяйственных  объектов разрешается только после  получения заключения федерального органа управления государственным  фондом недр или его территориального подразделения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Эффективным  способом проведения превентивного  экологического контроля может служить  участие представителей специально уполномоченных государственных органов  в области охраны окружающей среды  в государственных приемочных комиссиях.

     К специфическим способам осуществления  предупредительного экологического контроля относится также проведение государственной  экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, что представляет собой проверку ее соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству (ст. 80 ВК РФ).

     Полагаем  необходимым отметить, что не можем  рассматривать государственную  экологическую экспертизу, экологическое  лицензирование, экологическую сертификацию как способы проведения экологического контроля, хотя и подчеркиваем, что  все названные меры служат правовыми  средствами, имеющими целью обеспечить выполнение правовых экологических  требований. Но, как отмечалось, это - самостоятельные функции государственного управления, осуществляемые разными  структурными подразделениями в  системе специально уполномоченных органов, имеющие собственные правовые основы и собственные процедуры. Не случайно в соответствии с Положением о государственной экологической  экспертизе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 г., контроль за исполнением требований заключения государственной экологической  экспертизы осуществляют органы государственного экологического контроля. Федеральный  закон «Об экологической экспертизе»  предусматривает в п. 6 ст. 18, что  для осуществления соответствующих  контрольных функций информация о заключении государственной экологической  экспертизы направляется территориальным  специально уполномоченным на то государственным  органам в области охраны окружающей природной среды (в случае проведения государственной экологической  экспертизы федеральным специально уполномоченным государственным органом  в области экологической экспертизы), органам исполнительной власти субъектов  Федерации и органам местного самоуправления, а в случаях, определяемых специально уполномоченным государственным  органом в области экологической  экспертизы, - банковским организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государственной  экологической экспертизы. И именно в этом проявляется предупредительный  характер государственного экологического контроля.

     Текущий государственный экологический  контроль осуществляется специально уполномоченными  органами на стадии эксплуатации предприятий  и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.

     Поскольку в систему специально уполномоченных органов управления природопользованием  и охраной окружающей среды входит ряд министерств и ведомств, необходимо выяснить, в каких сферах они осуществляют контроль.

     В соответствии с постановлением Правительства  РФ от 25 октября 1996 г. «Вопросы Государственного комитета РФ по охране окружающей среды» на данный Комитет возложено осуществление  государственного экологического контроля. Что понимается под экологическим  контролем? Его содержание определяется Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 70). Это - проверка выполнения планов и мероприятий  по охране природы, рациональному использованию  природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдению требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной  среды. Таким образом, Госкомэкология России и ее территориальные органы призваны осуществлять государственный контроль не только за охраной окружающей среды, но и за рациональным использованием природных ресурсов и охраной отдельных природных ресурсов. Контроль за использованием и охраной отдельных природных ресурсов осуществляется также природоресурсными государственными органами. Тем самым Правительство РФ планирует дублирование государственного экологического контроля. Однако при этом им не регулируются отношения по координации осуществления государственного экологического контроля в системе специально уполномоченных государственных органов.

     Наряду  с Законом «Об охране окружающей природной среды», основным нормативным  документом, регулирующим контрольную  деятельность Госкомэкологии РФ, являются Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации* и его территориальных органов, утвержденные приказом Минприроды России от 17 апреля 1996 г.  

     В части осуществления экологического контроля главной задачей Госкомэкологии является обеспечение соблюдения всеми юридическими и физическими лицами (в том числе должностными лицами, гражданами, лицами, не имеющими гражданства, и иностранными лицами) требований природоохранительного законодательства, нормативных правовых актов, экологических норм, правил и других нормативных документов по охране окружающей среды. Для повышения эффективности государственного экологического контроля Госкомэкология России при его осуществлении в пределах своей компетенции обеспечивает:

• координацию деятельности специально уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей среды и их территориальных органов в части осуществления ими государственного контроля за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов и координацию деятельности других министерств и ведомств и их территориальных органов, которые в соответствии с законодательством решают вопросы в области охраны окружающей среды. Координация контрольной деятельности Госкомэкологии РФ с другими государственными органами регулируется специальными актами, к примеру Соглашением о взаимодействии органов Минприроды России и Роскомнедра в части государственного контроля за охраной окружающей природной среды на объектах недропользования, утвержденное Минприроды РФ и Роскомнедра от 27 марта 1995 г.;
• взаимодействие с органами Госсанэпиднадзора, МВД РФ, Прокуратуры РФ, другими заинтересованными министерствами и ведомствами, а также с общественными объединениями.

     На  государственных инспекторов по охране природы Госкомэкологии России и его территориальных органов при осуществлении государственного экологического контроля возложены следующие обязанности:

• самостоятельно или во взаимодействии с должностными лицами министерств, ведомств, их территориальных органов, выполняющих функции по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов, и с привлечением в установленном порядке специалистов по вопросам охраны окружающей природной среды систематически осуществлять проверки хозяйственной и иной деятельности юридических, физических и должностных лиц по соблюдению ими экологических требований;
• принимать меры по предотвращению и устранению экологических правонарушений и их негативных последствий, привлечению в установленном порядке юридических и физических лиц к ответственности за нарушение экологических требований;
• осуществлять сбор информации о состоянии и изменениях окружающей природной среды, необходимой для организации и осуществления государственного экологического контроля, анализировать и проверять ее достоверность; вносить в установленном порядке предложения по оздоровлению и улучшению качества окружающей природной среды и повышению эффективности государственного экологического контроля.

     Важнейшим условием решения задач, возложенных  на органы государственного экологического контроля, служит наличие достаточного объема правомочий государственных  инспекторов по охране природы. Наиболее важные их правомочия предусмотрены  Законом «Об охране окружающей природной  среды» (ст. 70). Некоторыми дополнительными  правами наделяют их Правила осуществления  государственного экологического контроля должностными лицами Госкомэкологии России и его территориальных органов. Так, при осуществлении государственного экологического контроля инспектора в пределах своей компетенции имеют право: