Экологическое законодательство РФ

        

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ  ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ  СРЕДЫ»

 

ФЗ «Об охране окружающей среды»,  являясь комплексным головным законодательным актом не только в подсистеме природоохранительного законодательства,  но и во всей системе экологического законодательства,  возглавляет ее. Это означает, что в вопросах  охраны окружающей природной среды нормы других законов не должны  противоречить этому законодательному  акту. Данный  закон можно назвать своего рода «экологической конституцией»,  т.к. он является, также как и Основной закон, актом прямого действия,  т.е. его нормы за некоторыми исключениями, действуют без каких-либо дополнительных актов  (постановлений,  инструкций, положений), конкретизирующих нормы закона.

         К достоинствам ФЗ «Об охране окружающей среды» можно отнести претензию законодателя на всестороннее (комплексное) регулирование отношений по охране окружающей среды. При этом имеется в виду попытка более широко, в сравнении с прежним Законом, предусмотреть механизм регулирования в данной сфере.

В контексте концепции  устойчивого развития важное значение имеет регулирование нормирования допустимого изъятия компонентов природной среды. Особенно важно то, что Закон предусмотрел требование о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр. В отличие от земель, лесов, вод, объектов животного мира, в отношении недр в действующем законодательстве требования о нормировании не установлены.

Законом установлен юридический  критерий уровня проектирования предприятий и иных объектов. Таким критерием является внедрение наилучших существующих технологий.

В виду дефектов практики введения в эксплуатацию предприятий и  иных объектов, достоинством Закона является положение об административной и  иной ответственности руководителей  и членов комиссий по приемке в  эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов за приемку в эксплуатацию таких объектов, не соответствующих требованиям законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 38).

В условиях развития рыночной экономики вполне обоснованным является требование статьи 53 о том, что при  приватизации и национализации имущества обеспечиваются проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде.

Новый Закон предусматривает  установление зон экологического бедствия (ст. 57). В прежнем Законе отсутствовали  четкие критерии, разграничивающие эти  две зоны. На практике эти положения  не применялись.

Повышению эффективности  природоохранной деятельности может  способствовать запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов (ст. 65).

В целом специалистами  Федеральный закон «Об охране окружающей среды» резко критикуется по многим основаниям. В нем не отражены подходы к охране окружающей среды и современные концепции государственной экологической политики России в XXI столетии, а также учтены два ряда факторов:

а) произошедшие изменения  социально-политического и экономического устройства;

б) результаты проведенной  в стране правовой реформы, в первую очередь созданное экологическое  законодательство. Он содержит множество  декларативных положений. В нем не использованы современные средства юридической техники. Не регулируются процессуальные отношения. Текст Закона изобилует стилистическими погрешностями.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» как головной акт в теоретическом плане с учетом специфики и сложности объекта регулирования занимает специфическое место в системе экологического законодательства и права. Специфика такого акта определяется прежде всего тем, что с учетом единства природы, применительно к интегрированному и дифференцированному подходам в развитии экологического законодательства и права создаваемый им механизм регулирования экологических отношений носит универсальный характер. Элементы этого механизма - экологическое нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, аудит, лицензирование, меры экономического стимулирования, планирование, финансирование, страхование, мониторинг, контроль и некоторые другие - служат достижению целей как охраны окружающей среды в целом, так и обеспечения рационального использования и охраны отдельных природных ресурсов.

Законодательство об окружающей среде стало активно развиваться лишь с 90-х годов прошлого века. Наряду с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» к нему, в частности, относятся: Федеральный закон «Об экологической экспертизе», Федеральный закон «О радиационной безопасности населения», Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», Федеральный закон «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами».

Законодательство о природных  комплексах, также новая структурная часть российского законодательства, включает Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»,

Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Федеральный закон «О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории», Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне», Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

Значительный удельный вес  в системе экологического законодательства занимает природоресурсное законодательство. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито, поскольку,  экологическое законодательство в советской России развивалось преимущественно применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов. Природоресурсное законодательство - это совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных объектов. Оно включает: Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон «О мелиорации земель», Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон «О землеустройстве», Земельный кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации,  Закон Российской Федерации «О недрах»,  Федеральный закон «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Наталкинском золоторудном месторождении)», Федеральный закон «О животном мире», Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха». Эти законы являются, как правило, кодификационными, головными применительно к соответствующим институтам экологического права или отраслям природоресурсного законодательства⁴.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 ПОДЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ  АКТЫ КАК ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

 

Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств могут служить источниками экологического права,  они носят подзаконный характер. В системе источников они расположены в определенной иерархии. Оценивая в целом данную группу источников экологического права, важно подчеркнуть, что они занимают значительное удельное место в системе таких источников. В советский период развития России при наличии существенных пробелов в экологическом законодательстве они были доминирующими источниками и устанавливали многие первичные правовые нормы. Для современного этапа, с учетом перспектив создания правового государства, их удельный вес должен быть существенно уменьшен. При этом необходимо соблюдение правила о том, что основное содержание правовых норм должно быть предусмотрено законом.

Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками экологического права являются те из них, которые устанавливают нормы права, то есть правила общего характера, модель поведения. В качестве примера можно привести Указ от 2 октября 1992 г. «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации»; Указ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»; Указ от 6 июля 1994 г. «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей»; Указ от 1 апреля 1996 г. «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»; Указ от 29 августа 1997 г. «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере»; Указ от 4 июня 2008 г. N 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики».

Согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.

Правительство принимает  свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в  законе или указе президента, или  если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Так, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» предусматривается, что обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.

Правительство России весьма активно в регулировании отношений  по природопользованию и охране окружающей среды. К примеру, им приняты Постановления от 3 августа 1992 г. «Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов»; от 28 августа 1992 г. «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»; от 11 июня 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы»; от 16 июня 2000 г. «О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»; от 3 октября 2000 г. «Об утверждении пределов допустимых концентраций и условий сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне Российской Федерации»; от 15 января 2001 г. «Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха»; от 29 мая 2008 г. N 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»; от 12 августа 2008 г. N 603 «Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон» и др.

Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Нормативные правовые акты, принимаемые специально уполномоченными  федеральными органами исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, как правило, имеют межведомственный характер. Обширный массив таких актов, в частности, включает:

- Приказ Госкомэкологии  России от 16 мая 2000 г. «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации»;

- Приказ МПР России  и МНС России от 22 марта 2001 г. «О совместной деятельности МПР России и МНС России в осуществлении сбора платежей за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую природную среду»;

- Приказ Минимущества  России, МНС России, Минфина России  и Росземкадастра от 23 апреля 2001 г. «О проведении совместных мероприятий по обеспечению поступления доходов от арендной платы за землю в федеральный бюджет Российской Федерации»;

- Приказ Министерства  природных ресурсов и экологии  Российской Федерации от 16 июля 2008 г. N 151 «Об утверждении Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья».

Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принимаемые специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды в соответствующих сферах: Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в области санитарной охраны окружающей среды; Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии - в области экологической регламентации и стандартизации производства продукции массового производства и др.

В соответствии с Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей государственной власти субъектов РФ.

Источниками экологического права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, если в соответствии с Конституцией РФ эти органы наделены законом необходимыми государственными полномочиями. Такие полномочия определены рядом законодательных актов, в том числе Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Он относит к ведению местного самоуправления принятие и изменение уставов муниципальных образований, а также обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды⁵.