Проблемы создания банков развития в России

В соответствии с Уставом целью  деятельности Банка является практическое содействие реализации государственной инвестиционной политики в приоритетных отраслях экономики, определяемых Правительством РФ. Согласно действующей в настоящее время правительственной Программы социально-экономического развития Российской Федерации, основными функциями Банка являются "финансирование инфраструктурных проектов, имеющих стратегическое значение для государства, и контроль над условиями их реализации". На самом же деле Банк много внимания уделяет также финансированию развития внутреннего производства в промышленности и других секторах экономики, например в авиастроении и сфере малого бизнеса.

Коренной вопрос для любого банка - это источники ресурсов кредитования, а также способы и направления их размещения. Уставом Банка разрешается привлекать средства на мировом и национальном финансовых рынках. Таким образом, Банк может пользоваться всеми возможными рыночными источниками ресурсов за исключением средств населения, привлекать которые он не имеет права.

Важное значение для организации  деятельности имеет юридический  статус Банка. Правовой основой Банка  служит межправительственное Соглашение об учреждении Евразийского банка развития, ратифицированного Госдумой РФ и  парламентом Казахстана. Таким образом, на территории обеих стран Соглашение (и являющийся его составной частью Устав Банка) приобрело силу специального закона, что создает необходимые  юридические условия для деятельности нового кредитного института. В этом документе Евразийский банк характеризуется как международная организация и субъект международного права, не облагаемый налогами и пошлинами на территории стран - участниц Соглашения и в то же время обладающий здесь всеми правами юридического лица, функционирующего в соответствии "с общепринятыми принципами банковской деятельности".

Работа Банка контролируется и  направляется избираемым Советом, который состоит из представителей правительств стран-участниц. С российской стороны в настоящее время членом Совета является министр промышленности и энергетики В. Христенко. Наиболее важные решения для Банка (определение основных направлений деятельности, принятие новых членов, увеличение или уменьшение основного капитала, назначение председателя правления, утверждение организационной структуры Банка, утверждение годовой отчетности, открытие филиалов, перераспределение уставного капитала и т.д.) принимаются Советом путем голосования на основе распределения голосов между сторонами в соответствии с размерами внесенного странами капитала. При этом члены Совета должны иметь полномочия, т.е. согласие представляемых ими правительств на голосование тем или иным образом по конкретным вопросам. Это означает, что Банк фактически обязан подчиняться установкам правительств и действовать в целях реализации задач, которые они ставят перед Банком. В то же время правительства согласно Уставу не отвечают по обязательствам Банка и лишь переданное им в уставный капитал имущество может быть использовано для выполнения банковских обязательств.

Другой особенностью Банка, определяемой Соглашением, является неподконтрольность Банка национальным органам государственного регулирования банковской и иной деятельности. И это при том, что Банк получил, как было отмечено выше, права юридического лица и банка на территории обеих республик. В п. 5, ст. 3 Устава по этому поводу сказано следующее: "Положения законодательства государств - участников Банка, устанавливающие порядок создания, лицензирования, регулирования и прекращения деятельности организаций, на Банк не распространяются". Учредительные документы, наделенный ими правами принятия решения совет, ревизионная комиссия и стоящие за этими органами правительства стран-учредителей - вот основные элементы, которые регулируют работу Банка. Эта черта делает его похожим в определенной степени на Банк развития и внешнеэкономической деятельности.

Банк развития и внешнеэкономической  деятельности (Внешэкономбанк)¹²

Юридические основы этого Банка  сформулированы в специальном Федеральном законе "О банке развития" от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ, который объявляет новую финансовую организацию государственной корпорацией и тем самым относит ее в соответствии с действующим правом к некоммерческим организациям. Последние создаются, как известно, не для получения прибыли, а для достижения общественно значимых целей. Закон, в частности, обязывает Внешэкономбанк способствовать повышению конкурентоспособности российской экономики, ее диверсификации, развитию малого и среднего бизнеса, защите окружающей среды. И все это - путем активизации инвестиционных процессов, осуществления проектов, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, финансирования экспорта российских товаров, работ и услуг.

Внешэкономбанк сформирован путем  реорганизации Банка внешнеэкономической деятельности СССР. Он унаследовал активы и пассивы последнего, а также краткое наименование, давно ставшее международным брэндом. В уставный капитал Банка государство вносит не только имущество Внешэкономбанка СССР, но и акции упомянутого выше Российского банка развития, а также Государственного специализированного Российского экспортно-импортного банка. Два последних банка, таким образом, становятся дочерними организациями, подчиненными в организационном и финансовом отношениях новой финансовой структуре. С момента регистрации в течение 6 месяцев уставный капитал Внешэкономбанка должен быть сформирован согласно закону в размере не менее 70 млрд. руб. В конечном же счете, как пообещал Президент России, уставный капитал должен достигнуть величины в 250 млрд. руб., причем 75% капитала составят выделенные из федерального бюджета денежные средства.

Особенностью Банка является также  то, что он находится по существу вне сферы общего банковского  регулирования, осуществляемого в  соответствии с действующим банковским законодательством и нормативными актами Банка России. Это предопределено содержанием Закона "О банке развития". Хотя в ст. 4 п. 2 и записано, что законодательство о банках и банковской деятельности распространяется на Внешэкономбанк, но тут же делается оговорка, которая отменяет данное положение: это распространение действует только в той части, которая не противоречит данному закону. Иными словами, Закон "О банке развития" поставлен законодателем в качестве главного юридического фактора, определяющего правовое поле для новой банковской структуры. И именно данное положение фактически полностью выводит Внешэкономбанк из зоны действия системы банковского регулирования.

Дело в том, что существующее банковское законодательство (законы "О банках и банковской деятельности" и "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в своей основе в основополагающих статьях противоречит Закону "О банке развития". Действительно, это законодательство отнесено к организациям, к каковым не принадлежит Внешэкономбанк. То есть оно распространяется (если рассматривать вопрос со строго юридической позиции) на структуры совершенно иного рода, нежели юридические лица, представляемые государственными некоммерческими корпорациями, к каковым относится Внешэкономбанк. То есть ни одно положение банковского законодательства не может быть применено к Внешэкономбанку. Действительно, ст. 1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" определяет банки как вид кредитных организаций, на которые распространяются его правовые нормы. Последние же, в свою очередь, согласно данной статье, есть юридические лица, основной целью которых является извлечение прибыли и которые действуют на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации. Здесь же указано, что кредитные организации образуются как хозяйственные общества.

Важно подчеркнуть следующее. Кредитные  организации (банки), функционирование которых регламентируется законами "О банках и банковской деятельности" и "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", - это хозяйственные общества, действующие в целях получения прибыли, в то время как Внешэкономбанк является некоммерческой, т.е. (в соответствии с Гражданским кодексом РФ) нехозяйственной организацией. Это означает, что он не служит формой кредитных организаций, не является банком в том смысле, как его определяет банковское законодательство(1.Интересно отметить, что в законе "О банке развития" отсутствует характеристика данной структуры как кредитной организации.). Поэтому он и не может рассматриваться в качестве объекта регулирования со стороны данных законов.

Но не только данные соображения  позволяют говорить о новой финансовой структуре как находящейся вне сферы банковского законодательства. В Законе "О банке развития" содержится ряд прямых норм, определяющих такую правовую позицию. В частности, здесь сказано, что на данную организацию не распространяются существующие в банковском законодательстве требования обеспечения устойчивости и финансовой надежности в соответствии с установленными Банком России соответствующими нормативами и стандартами, не применяется также принятый в банковской системе порядок регистрации кредитных организаций и выдачи им лицензий на осуществление банковских операций, ликвидации или реорганизации кредитных учреждений, предоставления информации о деятельности банков. Другими словами, главнейшие правовые установки, которые лежат в основе регулирования деятельности основной массы кредитных организаций для новой финансовой структуры, не являются императивами.

В то же время Закон "О банке  развития" создает достаточные  правовые предпосылки для того, чтобы  эта некоммерческая структура могла  работать подобно кредитной организации.

Во-первых, в ст. 4 п. 4 Закона устанавливается, что к Внешэкономбанку применимы  те же нормы Гражданского кодекса  РФ, которые относятся к обычным  кредитным организациям. То есть на Внешэкономбанк распространяются зафиксированные в ГК права и обязанности, возникающие в связи, например с выдачей кредитов, а также осуществлением расчетов и займов.

Во-вторых, в Законе "О банке  развития" перечисляются функции  и операции, которые Внешэкономбанк должен и может осуществлять для достижения поставленных перед ним целей. Перечень данных функций и операций во многом роднит его с классическими кредитными организациями. В ст. 3, например, говорится о том, что Внешэкономбанк имеет право финансировать инвестиционные проекты в виде предоставления кредитов, кредитовать экспорт российских товаров и обслуживать кредиты, предоставляемые государственным бюджетом, выпускать облигации и другие ценные бумаги, привлекать займы и кредиты на внутреннем и мировом финансовых рынках, выполнять обязанности агента валютного контроля, предоставлять гарантии по обязательствам юридических лиц, осуществлять страхование экспортных кредитов, заниматься хеджированием операций в целях снижения рисков в связи с изменением цен, курсов валют и процентных ставок, заниматься лизингом, как и другие банки развития, кредитовать организации, осуществляющие поддержку малого бизнеса, и т.д.

Для выполнения данных функций Закон  предоставляет Внешэкономбанку  возможность проводить операции по привлечению вкладов и их размещению, открывать и вести банковские счета, проводить расчеты между клиентами, покупать и продавать иностранную валюту, осуществлять инкассацию денежных средств и кассовое обслуживание. При этом Внешэкономбанк (впрочем как и другие банки развития) при осуществлении возложенных на него функций имеет определенную специфику, выделяющую его среди обычных кредитных институтов. Так, например, его деятельность по кредитованию и проведению других операций, с одной стороны, должна осуществляться преимущественно в отношениях с юридическими (а не физическими) лицами, а с другой стороны, способствовать решению общенациональных задач по реализации инвестиций в целях развития отечественного производства и расширения российского экспорта.

К Внешэкономбанку неприменимо  обычное банковское законодательство, на него не распространяются контроль, надзор и регулирование, осуществляемые Центральным банком Российской Федерации, что вытекает из его статуса некоммерческой организации. Но и уполномоченный государством орган, призванный контролировать деятельность некоммерческих организаций, не имеет в сущности власти над Внешэкономбанком: в п. 5 уже упоминавшейся ст. 4 Закона "О банке развития" специально отмечается, что на Банк не распространяются положения Закона "О некоммерческих организациях", где регламентируется порядок осуществления контроля над этими структурами.

Каким же образом и кем осуществляется этот контроль? - Непосредственно Правительством Российской Федерации. Об этом говорит положение, зафиксированное в п. 6 ст. 4. Закона. Здесь записано следующее: "Основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности Внешэкономбанка, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий устанавливаются в Меморандуме о финансовой политике Внешэкономбанка..., утверждаемом Правительством Российской Федерации".

Иными словами, вместо Центрального банка, который устанавливает нормативы и ограничения в деятельности для обычных кредитных организаций, роль регулятора для Внешэкономбанка выполняет российское правительство. При этом это - такой регулятор, который одновременно является фактическим руководителем Банка. Согласно Закону председателем Наблюдательного совета Банка является второе лицо в иерархии российской государственной власти - председатель российского правительства.

2.2. Проблемы создания  банков развития в РФ.

Огромные возможности банкам развития предоставляет Европейский союз. Только за 2002-2007 гг., т.е. за шесть лет  Европейская комиссия выделила около 200 млрд. евро финансовой помощи на устранение структурных, экономических и социальных проблем в менее развитых регионах Германии. Постоянное сокращение бюджетных средств, выделяемых на цели развития в Германии, особенно сейчас в период финансово-экономического кризиса увеличивает потребность в специальных банковских инструментах. Деятельность институтов развития выходит далеко за рамки чистого финансирования. Региональные конференции, круглые столы, специальные курсы для молодых предпринимателей стали привычными инструментами информирования деловых кругов о возможностях государственного финансирования.

На территории СНГ безусловным  лидером в использовании институтов развития является Казахстан. Начиная с 2001 года, в рамках реализации стратегии индустриально-инновационного развития, предусматривающей вхождение Казахстана в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира, а также удвоение ВВП, повышение производительности труда и превращение страны в развитый сервисный и технологический центр региона, были созданы государственные институты развития, такие как: АО «Банк развития Казахстана», инвестиционный и инновационный фонды, центр маркетингово-аналитических исследований, корпорация по страхованию экспортных кредитов. К середине 2006 года в Казахстане действовало семь институтов развития. Все они с марта 2006 г. объединены в Фонде устойчивого развития «Казына», задача которого заключается в координации действий государственных институтов развития и систематизации работы с частными инвесторами. В задачу Фонда входит определение приоритетных отраслей и направлений инвестирования, отбор наиболее перспективных идей частного сектора, разработка и финансирование венчурных проектов. Наряду с поддержкой транспортной и энергетической систем, Казахстан стремится развивать и несырьевой сектор, активно кредитуя инвестиционные проекты, направленные на создание высокотехнологичных производств. Анализируя особенности функционирования зарубежных банков развития можно сказать, что во всех этих банках есть четкая сфокусированная стратегия развития, поддержанная правительствами стран. Располагая крупными средствами, исчисляемыми миллиардами долларов, банки могут эффективно функционировать и вносить существенный вклад в обеспечение прироста ВВП своих стран и темпы их развития. Поскольку, контрольный пакет акций банков развития, в том числе и в России (Внешэкономбанк), принадлежит государству, основной целью и задачей банков развития является задача обеспечения реализации социальнозначимых проектов. Существенным условием эффективности деятельности банков является наличие у них развитых международных и региональных связей.