Правові засади та проблеми повернення культурних цінностей

В Україні державному обліку й охороні, відповідно до чинного законодавства, підлягає широкий спектр об`єктів, комплексів та визначних місць історико-архітектурної спадщини: будівлі, монастирі і фортеці, квартали, площі й історичні центри стародавніх міст, сади і парки, історико-меморіальні будинки, городища і вали тощо. Відповідно до "Основ законодавства України про культуру" Держбуд веде Державний реєстр національного культурного надбання.

Згідно з офіційним державним  обліком, на території держави розташовано  понад 16 тисяч пам’яток архітектури  та містобудування, серед них 3,5 тисячі - національного значення. Крім того, відповідно до чинного законодавства України, під охороною державних і місцевих органів влади перебуває 1774 міста, містечка, села, що є цінною історико-архітектурною спадщиною. Ще 46 комплексів історико-архітектурної спадщини оголошено заповідниками. Десять з них мають статус національних. А фонд цінних історичних будівель і споруд у цих населених пунктах, за підрахунками фахівців, перевищує 70 тисяч об’єктів[26].

Та чи є достатньою опіка держави  у сфері охорони пам’яток культури необхідно провести більш детальний огляд.

2. Сучасний стан справ та недоліки механізмів збереження пам’яток культури

Аналізуючи поточну ситуацію щодо охорони культурної спадщини можна  констатувати, що вона є не належною. Збереженню комплексів як самостійних  цілісним утворень практично не приділяється уваги. Здійснюється переважно реставрація і підтримка окремих цінних будинків і споруд, що входять до їх складу. В збереженні культурної спадщини залишається в силі застарілий поштучний підхід. Суто містобудівні якості давніх комплексів як цілісних утворень, а саме територіально-розпланувальна структура, образні і композиційно-художні ознаки, об'ємно-просторова побудова, внутрішні і зовнішні ансамблеві зв'язки, особливості формування і функціонування враховуються дуже поверхово, або взагалі не враховуються [23].

Якщо взяти для аналізу справ  у сфері охорони пам’яток культури в столиці України, то отримаємо  таку характеристику. У Києві масово знищуються історичні та архітектурні ландшафти, пам’ятки втрачають охоронний статус, перебудовуються, або зникають через нове будівництво. Що стає можливим через передачу в оренду чи продаж землі у центрі Київрадою або дозволам на будівництво, які видає містобудівна рада. Рішення часто приймаються без громадського обговорення та відповідних експертиз, і з порушеннями законодавчих актів. Загроза знищення може торкнутися будь-яких пам’яток – навіть тих, що вже визначені як об’єкти історичної та культурної спадщини, занесені до реєстрів і мають власника в особі держави.

І це не зважаючи на те, що щодо Києва діє окремий Закон України „Про столицю України – місто-герой Київ”, де в ст. 4, п.5 наголошується на здійснення заходів щодо збереження та відновлення пам'яток історії,   культури, релігії, архітектури  та  містобудування, заповідних та природних зон і  ландшафтів,  що  мають  національне значення[13].

Маючи значне багатство культурного  спадку можна виділити певні проблеми якими характеризується сучасний стан у цій галузі. Насамперед відбувається неконтрольоване, і часто не законне земле відведення, діяльність „чорних археологів”, чи просто зацікавлених у не законному оволодінні культурними цінностями, діє недосконала система проведення археологічних експертиз в процесі землевпорядкування. Крім того чинне пам’яткоохоронне законодавство України не зовсім відповідає сучасним реаліям життя та вимогам часу, виникають питання по розподілу повноважень між органами охорони пам’яток різних рівнів (область, місто, райони).

Залишковий принцип державної  політики в сфері культури (щодо фінансування, виховання населення, створення сучасної нормативної бази тощо), відсутність належної уваги законодавця призвели до кризи у питанні охорони культурної спадщини в Україні.

Дієвість нормативних актів  та ефективність діяльності пам'яткоохоронних органів зросте, якщо останні отримають достатнє фінансування та стануть більш незалежними від волі місцевих чиновників різного рангу. Питання, пов'язані зі збереженням, реставрацією, використанням і реконструкцією пам'яток та історичних забудов, мають відкрито вирішуватися на засіданнях науково-методичних рад, які необхідно створювати при пам'яткоохоронних органах, залучивши до співпраці певну кількість фахівців та громадськість[20].

В Україні відсутня система цільової підготовки кадрів для комплектації пам'яткоохоронних системна пропаганда вітчизняних пам'яток, інформація про стан їх збереження. Необхідно залучати до охорони і збереження пам'яток історії та культури громадські організації, які б проводили постійний та незалежний від органів влади моніторинг пам'яток, фіксували стан та динаміку їх змін, інформували б широкий загал про небезпеку, яка виникла для тих чи інших пам'яток історії та культури.

Навіть за умови найсприятливіших економічних показників та максимально можливого бюджетного фінансування, держава, як свідчить світовий досвід, не в змозі самостійно покривати всі витрати необхідні для належного утримання культурно-історичної спадщини. Випадки виділення окремими бізнесменами, фінансово-промисловими групами та підприємствами певних сум на збереження чи відновлення об'єктів культурно-історичної спадщини в Україні, як і раніше, носять спорадичний характер.

Незважаючи на всі дискусії про  необхідність матеріального стимулювання у цій галузі - створення системи податкових пільг для благодійництва та меценатства, жодних практичних кроків у цьому напрямі не зроблено. Не використовується значний потенціал розвитку туристичного бізнесу. Нова стратегія культурного розвитку повинна охоплювати не лише власне культуру, а й тісно інтегрувати її з туристичною, рекреаційно-оздоровчою та освітньо-інформаційною сферами.

Заслуговує уваги зарубіжний досвід передачі затратних об'єктів культурно-історичної спадщини (зокрема, середньовічних замків) у довгострокову оренду (до 50 років) приватним власникам для отримання ними прибутку від туристичного бізнесу. При цьому обумовлюється жорстке дотримання таких умов: пам'ятка повинна підтримуватися орендарем у належному стані, не допускаються будь-які порушення її первозданного вигляду, вона повинна бути постійно відкритою для відвідувачів та для державних контролюючих органів. У разі порушення хоча б однієї з цих умов держава залишає за собою право негайного повернення пам'ятки та стягнення з колишнього орендаря значного штрафу. На думку фахівців такий варіант більш привабливий для України, ніж розрекламована ідея продажу замків приватним власникам. Адже у такому випадку, хоча спочатку держбюджет і отримує відчутну фінансову ін'єкцію, але у подальшому держава втрачає будь-які важелі контролю за ним: пам'ятка може бути закрита для відвідувачів, перебудована, зруйнована і та інші [20].

Аналізуючи місцезнаходження культурних цінностей України ми розуміємо, що досить велика їх кількість знаходиться на території інших держав. Впродовж ХХ століття справа збереження пам`яток архітектури в Україні часто залежала від політичної кон`юнктури і сваволі окремих посадових осіб. Наслідком цього стали численні безповоротні втрати культурних цінностей.

Якщо проаналізувати активність органів влади на рівні міждержавних відносин у справі реституції (повернення) культурних цінностей то вона є недостатньою.

Протягом усієї української  історії значна кількість пам'яток культурно-історичної спадщини з різних причин опинилася за кордоном. Найбільш масованими потоками такого переміщення були:

1) вивіз пам'яток у минулому  до колишньої метрополії (у різні  періоди);

2) системне пограбування під  час німецько-фашистської окупації;

3) кримінальне заволодіння предметами  старовини та творами мистецтва і нелегальний вивіз їх за кордон у сучасний період.

Випадки повернення культурних цінностей українському народу із-за кордону носять поодинокий характер і виконують, частіше за все, функцію символічних жестів доброї волі з боку тих чи інших держав приурочених до певних політичних подій. Україна підписала усі міжнародні конвенції ЮНЕСКО з питань реституції. Але для її здійснення цього процесу необхідне укладання двосторонніх угод з усіма відповідними державами.

Культурні цінності України вивозилися з її території під час періоду російського самодержавства й у часи радянської окупації. Найбільша кількість вивезених цінностей зараз зберігається у Ермітажі, Російському музеї в Ленінграді, Збройній палаті в Кремлі, Третьяковській галереї, Московському історичному музеї[32].

Одним з способів заволодіння цінностями були всесоюзні виставки, після яких експонати, отримані в тимчасове  користування, автоматично лишалися у фондах центральних музеїв. Цінності також вивозилися як знахідки різноманітних археологічних експедицій. Археографічні експедиції московських та ленінградських установ, в період 1971-1981 рр. діяли в 13 областях України.

Частина цінностей України була втрачена під час Другої світової війни коли вони були евакуйовані до східних районів СРСР, та під час розшуку і повернення цінностей вивезених з СРСР під час німецької окупації.

Тому  вирішення потребує на міжнародному рівні, повернення в Україну вивезених  культурних цінностей у різні  часи та різними державами. Світова юридична практика має певні напрацювання щодо зазначених питань. Так, не всі культурні цінності, що опинились за кордоном, були незаконно туди вивезені, а перемістились з огляду на різні історичні події. Щодо цінностей, які становлять особливу значимість для формування, зміцнення та розвитку самосвідомості українського народу (Гетьманські клейноди; штандарт Богдана Хмельницького та ін.), повинні опрацьовуватись способи для їх повернення в Україну різними шляхами.

В цьому руслі необхідно більш  детальну увагу приділити міжнародному співробітництву з точки зору реституції.

2. механізми регулювання ситуації повернення культурного спадку
1. Нормативно-правова база в поверненні культурних цінностей держави

Маючи складну історичну долю, культурні  надбання українського народу знаходяться у різних закутках світу. Для вирішення цієї проблеми в Україні розроблено та діє низка законів, законодавчих актів, міжнародних угод.

Міжнародна спільнота зацікавлена  у всебічному розгляді та вирішенню  цього питання. Свідченням цього  є резолюція Генеральної Асамблеї ООН "Повернення або реституція культурних цінностей країнам їх походження" від 11.12.1995, в якій висловлюється подяка „...Організації Об'єднаних Націй з питань освіти,  науки і культури та Міжурядовому комітетові  зі  сприяння поверненню  культурних цінностей  країнам  їх  походження  або їх реституції у випадку незаконного привласнення за  пророблену  ними працю,  зокрема  через сприяння двостороннім переговорам,  з метою повернення або реституції культурних цінностей,  складання  описів рухомих   культурних   цінностей;  обмеження  незаконної  торгівлі культурними   цінностями   та    поширення    інформації  серед громадськості”.

А також: „...підтверджує, що реституція країні її творів мистецтва, пам'яток,  музейних експонатів, архівів, рукописів, документів та будь-яких інших  скарбів  культури або мистецтва сприяє зміцненню  міжнародного співробітництва,  збереженню  й подальшому  розвиткові  спільних  культурних цінностей завдяки плідній співпраці між розвиненими країнами та країнами,  що розвиваються” [8].

В резолюції Генеральної Асамблеї ООН 48/15 "Повернення або реституція культурних цінностей країнам їх походження" від 02.11.1993 підкреслюється важливість   для   країн походження  повернення культурних цінностей,  які мають для них основоположне духовне  і культурне значення, аби вони могли укласти колекції, що становлять їхню культурну спадщину [7].

В основному законі, Конституції  України проголошується, що: „Держава  сприяє  консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури...” [1,ст.11]. 

У законі України „Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей” від 21.09.1999 у статті 4, зазначено, які культурні цінності підлягають поверненню в Україну, це: 

• культурні цінності, незаконно вивезені з території України;
• культурні цінності, евакуйовані з території України під час війн та збройних конфліктів і не повернуті назад;
• культурні цінності, тимчасово вивезені з території України і не повернуті в Україну.

Культурні цінності, що перебувають  за межами України на законних підставах, можуть бути повернуті шляхом укладення договору купівлі-продажу з власником культурних цінностей, обміну їх на взаємовигідних засадах або отримання в дарунок.

Порядок повернення культурних цінностей  з території України, „...що на законних підставах перебувають у власності фізичних чи юридичних осіб України, але походження яких пов'язане з  історією та культурою інших держав, можуть бути повернуті до цих держав шляхом укладення договору купівлі-продажу з власником культурних цінностей, обміну на взаємовигідних засадах або отримання в дарунок” [10,ст.5].

Спеціально уповноваженим державним  органом контролю за вивозом, ввезенням  і поверненням культурних цінностей  є Державна служба контролю за переміщенням культурних цінностей через державний кордон України при Міністерстві культури і мистецтв України.

Для координації роботи міністерств  і інших центральних органів  виконавчої влади щодо управління і  здійснення контролю за вивозом, ввезенням  і поверненням культурних цінностей створюється Міжвідомчу раду з питань вивозу, ввезення і повернення культурних цінностей[18].

Державної служби контролю в межах  своєї компетенції: