Стандартизация государственных услуг в социальной сфере

     Устойчивые  связи (отношения) сложной системы  распределения (социально-обеспечительные  отношения) как элемента функционирующей национальной экономики отражают определенные социальные предпочтения в социальной политике, которые формируют социальную структуру сферы распределения и потребления, связанной с деятельностью субъектов, обязанных предоставлять соответствующие виды социальных услуг.

     Вместе  с тем, в праве социального  обеспечения до сих пор нет  исследований по "сквозным" проблемам  правовых отношений предоставления услуг в сфере социального  обслуживания населения, связанных  с внедрением идей социального государства, конституционной экономики, государственной социальной услуги, принципов компетенции. Придание законодательного статуса государственной публичной услуге требует совмещения экономического, юридического анализа социальной услуги, проблем общей части права социального обеспечения и объективно существующих и постоянного повторяющихся связей и отношений этой отрасли права с законами социального управления и социальной работы.

     Этот  актуальный, на наш взгляд, вывод  обусловлен необходимостью признания, закрепления и защиты ряда следующих юридически значимых аспектов проблемы.

     Первое. Правовое регулирование, направленное на стабилизацию отношений по социальному  обслуживанию населения, связано с  установлением стандартов поведения (действий) и определением субъективно-объективных предпосылок деятельности органов исполнительной власти и учреждений социального обслуживания населения. Такое воздействие производится через удостоверение публично значимых юридических фактов - состояний, событий, объемов и размеров обеспечения. При этом в праве социального обеспечения рассматриваются публично значимые состояния или законность, а не только действия по реализации прав и обязанностей субъектов в распределении средств по определенному виду правоотношений, возникающих с наступлением юридических фактов, которые должны гармонизироваться со стандартами и системой социального страхования. Государство ведет систематический учет параметров социального обслуживания, создавая систему стандартов организации социальных служб и учреждений, стандарты услуги. Эти стандарты выполняют важные функции в деятельности социально-обеспечительного характера. На основе стандартного обслуживания можно обоснованно определить цену (тариф) социальной услуги, осуществлять контроль качества социальной услуги (помощи), определять объем финансирования различных видов государственной социальной услуги, организации социального обслуживания, защищать права клиентов социальных служб, обеспечить сохранение гарантий в реализации прав граждан на социальное обслуживание, повысить профессиональную и персональную ответственность социальных служб и органов власти, социальных работников и руководителей в целом.

     Эти административно-правовые ресурсы  более полно обеспечивают достойный  уровень индивидуального потребления, общие формы защиты прав граждан на социальное обслуживание и должны применяться к социальному страхованию с учетом его особенностей в системе предоставления государственных социальных услуг.

     Второе. Поскольку финансовые средства на социальное обслуживание выделяются в соответствии с нормами объемов социальных услуг, то нужны критерии определения этих нормативов, главными из которых являются: реально наступающие социальные риски, их классификация, индивидуализированная связь с социально-обеспечительными правоотношениями, их соответствие нормативам по количеству клиентов (живых социальных индикаторов), обладающих правом на различные виды социальной услуги. Таким образом, возникает связь между субъектами социального обеспечения и субъективными правами граждан и юридическими обязанностями публичной власти. В России утвердился и действует режим минимальных социальных стандартов, который предусматривает возможность выявления наиболее социально уязвимых категорий населения, но при этом не учитывается обширный перечень социальных рисков (трудных жизненных ситуаций).

     Федеральным законом от 24 октября 1997 г. №143-ФЗ "О  прожиточном минимуме в Российской Федерации"¹⁴ установлены правовые основы для определения прожиточного минимума как единственного критерия при установлении гражданам Российской Федерации государственных гарантий получения социальных услуг и при осуществлении других мер социальной помощи. Прожиточный минимум - это стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы, которые должен выплачивать каждый гражданин, при этом потребительская корзина - это минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Однако принципы индивидуализации и обеспечения равных возможностей в предоставлении услуг по социальному обcлуживанию не совмещаются с основаниями предоставления услуг, связанными со среднедушевым доходом семьи, видами доходов, учитываемых при определении нуждаемости. Вследствие этого в практике применения законов и нормативных актов размываются грани в определении социального риска (трудной жизненной ситуации).

     Таким образом, можно сделать вывод  о том, что социальные риски в  широком смысле слова представляют собой возможность возникновения социально неблагоприятных ситуаций, связанных с необходимостью поддержки гражданина со стороны государства и общества. Это - основания для социальной защиты и социального обеспечения. Не обязательно это будут случаи материальной необеспеченности (хотя это наиболее распространенные социальные риски), например, отсутствие средств к существованию, жилья, предметов быта, одежды. Основанием для социального обслуживания, к примеру, является трудная жизненная ситуация, разновидностями которой выступают одиночество, сиротство, безнадзорность, конфликты или жестокое обращение в семье и т.п. (ст. 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. "Об основах социального обслуживания населения в РФ")¹⁵ .

     Третье. В законотворческой деятельности, в  организации социального обслуживания населения в регионах (поскольку  эти функции возложены на них) следует учесть, что виды услуг, деятельность по социальному обслуживанию конкретизированы соответствующими нормативными актами. В частности, "Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг" ОК 004-93 (в ред. от 01.02.02, утв. Госкомстатом РФ) содержит раздел - УСЛУГИ В ОБЛАСТИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И В СОЦИАЛЬНОЙ ОБЛАСТИ, где выделены под кодом 8530000 социальные услуги, предоставляемые в различных типах учреждений и предприятий социального обслуживания с обеспечением проживания и без обеспечения проживания.

     Госстандарты  существуют, но при этом не учитывается, что имеются две основные позиции по вопросу о сущности услуг: одни ученые рассматривают услуги как саму деятельность, специфическую форму труда, а другие под услугами понимают результат труда, полезный эффект деятельности¹⁶ . Вместе с тем, перечень видов услуг приобретает четкие легитимные правовые рамки, которые определены ст. 1 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ: социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

     Четвертое. Существенной проблемой в реализации норм предоставления услуг по социальному обслуживанию, механизма гражданско-правового регулирования отношений в сфере социального обслуживания населения являются вопросы определения цены платных и бесплатных услуг.

     В настоящее время в России осуществляется поэтапный переход от баланса народного хозяйства к системе национальных счетов, необходимый для успешной интеграции нашей страны в мировое экономическое пространство. Соответственно, меняется и подход к определению границ цены в сфере услуг по социальному обслуживанию в сторону их оптимизации.

     В связи с этим особое значение приобретает  классификация услуг. При классификации  исследуемое явление разделяется  на отдельные группы (типы, виды и  т.д.), что позволяет выявить характерные  признаки каждой группы. Для определения их стоимости в экономической литературе, преимущественно по маркетингу, приводится большое количество классификаций услуг по самым разным критериям.

     В системе национальных счетов услуги как виды экономической деятельности подразделяются на четыре категории:

• потребительские (рестораны, гостиницы, домашние услуги);
• социальные (образование, медицинская помощь, благотворительные услуги);
• производственные (инжиниринг, консультации, финансовые и кредитные услуги);
• распределительные (торговые, транспортные, фрахт)¹⁷ .

     Традиционно в качестве критерия классификации  услуг выступает услугополучатель. В зависимости от статуса выделяют личные и деловые (или профессиональные) услуги. Оказание личных услуг направлено на удовлетворение потребностей населения, а деловых - потребностей лиц, осуществляющих предпринимательскую или иную профессиональную деятельность.

     В ГОСТ Р 50646-94 услуги населению по функциональному  назначению подразделяются на материальные и социально-культурные. Термин "материальная услуга" раскрывается как "услуга по удовлетворению материально-бытовых потребностей потребителя услуг". Материальные услуги обеспечивают восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий или изготовление новых изделий по заказам граждан, а также перемещение грузов и людей, создание условий для потребления. В частности, к ним могут быть отнесены бытовые услуги, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, жилищно-коммунальные услуги, услуги общественного питания, транспорта.

     Под социально-культурными услугами понимаются услуги по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержанию нормальной жизнедеятельности. Социально-культурные услуги обеспечивают поддержание и  восстановление здоровья, духовное и  физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. К ним могут быть отнесены медицинские услуги, услуги культуры, туризма, образования и т.д.¹⁸ .

     Представляется  важным четкое подразделение услуг  на основные и дополнительные. Основные услуги - это услуги, удовлетворяющие основные потребности, а дополнительные - вторичные потребности.

     В экономической литературе приводятся и другие многочисленные критерии классификации, которые довольно специфичны и имеют  узкую сферу применения. Вместе с  тем подчеркивается, что "в силу эмержентности¹⁹ услуг их исчерпывающаяся классификация в принципе невозможна"²⁰ .

     Услуги  как экономическая категория  имеют два значения. Во-первых, услуги - это вид экономической деятельности. Соответственно, к услугам относятся  все виды экономической деятельности, за исключением промышленного производства и сельского хозяйства. Во-вторых, услуги - это экономическое благо. С этой точки зрения, под услугами одни экономисты понимают саму деятельность, направленную на удовлетворение индивидуальной потребности, другие - результат, удовлетворяющий индивидуальную потребность, а третьи - диалектическое единство деятельности и результата, достигаемого в ходе этой деятельности²¹ .

     Перечисленные выше правовые образования регулируют разнохарактерные отношения, объективно необходимые для нормального функционирования системы социального обеспечения населения. К каким конкретно элементам в системе права относятся эти образования, должна определить научно обоснованная концепция социального права при рассмотрении совокупности отдельных правовых норм как материального, так и процедурно-процессуального характера.

     Суммируя, следует повторить, что в нынешнем Российском государстве, в условиях всё более социализирующейся  российской экономики, в условиях роста совокупного спроса и увеличения темпов роста объема услуг в сфере социального обслуживания выявляются существенные проблемы правового регулирования этой сферы. Отставание от жизненных реалий федеральных законов тормозит оптимальное регулирование отношений по предоставлению услуг в сфере социального обслуживания населения, сдерживается динамичное развитие социальной инфраструктуры на основе современных концептуальных подходов внедрения экономически обоснованных методов стимулирования исполнителей услуг к повышению их качества, активизации ресурсного потенциала социальных служб.

     Устранение  пробелов и недостатков в законодательной  и нормативно-правовой базе социального  обслуживания на федеральном и региональном уровнях, приведение действующего законодательства в области социального обслуживания в соответствие с современной социально-экономической ситуацией и реальной общественной потребностью в соответствующих услугах упрочит гарантии реализации прав граждан, связанных со стандартизацией услуг в сфере социального обслуживания населения.  
 
 
 

    Основными факторами, влияющими на качество предоставления населению социальных услуг, являются:

    наличие и состояние документов, в соответствии с которыми функционирует учреждение социального обслуживания системы  социальной защиты населения Республики Мордовия (далее - учреждение);