Стандартизация государственных услуг в социальной сфере

     По  первому из указанных вопросов следует прежде всего сослаться на Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (ст. 6), где минимальные государственные социальные стандарты определяются как государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

     Так, в формулировке Бюджетного кодекса  Российской Федерации социальные стандарты  рассматриваются как частный  вид социальной услуги, что не стыкуется, например, с ее определением из Федерального закона от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения", где "социальные услуги - действия по оказанию клиенту социальной службы помощи, предусмотренной настоящим Федеральным законом". Ни в одном из приведенных определений не указывается, что социальный стандарт должен быть выражен в виде того или иного количественного показателя и что этот показатель, вообще говоря, "привязан" к тому или иному периоду социально-экономического развития страны.

• Подводя итоги, отметим, что социальная стандартизация становится новой сферой регламентации важнейших параметров социального развития со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений в условиях становления рыночных отношений. Решение теоретических и прикладных вопросов социальной стандартизации может стать одним из ключевых направлений в укреплении института местного самоуправления и становлении социального государства в Российской Федерации.

     В последнее время наметился заметный рост интереса к проблеме социальной стандартизации как в теоретическом, так и в прикладном плане, что подтверждается значительным числом нормативных актов, обращающихся к такому инструменту социальной политики, как минимальные социальные стандарты.

     Данные  процессы не случайны, поскольку такого типа показатели являются наиболее адекватным инструментом, обеспечивающим решение сложных задач социальной политики в небогатой стране, переходящей на рельсы рыночной экономики. Социальные стандарты являются тем механизмом, который позволит, в частности, перейти от постатейного к подушевому финансированию расходов на социальные нужды, что значительно повысит эффективность использования выделяемых средств на социальное развитие.

     При этом особого внимания заслуживают  минимальные социальные стандарты  на уровне местного самоуправления, где непосредственно реализуются социальные функции и где наиболее сильна "социальная компонента" среди других направлений деятельности. 
 

     Правовое  регулирование вопросов предоставления государственных услуг в социальной сфере в настоящее время значительно отстает от растущего совокупного спроса и темпа роста объема данных услуг.

     Например, в сфере социального обслуживания населения это касается Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" с внесенными в 2004 г. поправками. С момента принятия данного закона  социальное обслуживание населения в Российской Федерации фактически стало относительно самостоятельным фрагментом системы социального обеспечения, отраслью сферы обслуживания населения с обширной инфраструктурой предприятий и учреждений, предоставляющих различные виды социальных услуг в субъектах Российской Федерации. Однако данный закон отстает от жизненных реалий и тормозит оптимальное регулирование отношений по предоставлению услуг в сфере социального обслуживания населения, развитие социальной инфраструктуры на основе современных концептуальных подходов внедрения экономически обоснованных методов стимулирования исполнителей услуг к повышению их качества, активизации ресурсного потенциала социальных служб, которые в интересах клиентов, разумеется, должны одинаково решаться во всех субъектах Российской Федерации.

     Федеральный закон от 22августа 2004 г. №122-ФЗ, внесший изменения в законодательные акты социальной направленности, и закон от 06 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" изменили представление об организационно-управленческой модели деятельности в области социального обслуживания населения. Эти нормативные правовые акты конкретизировали отношения в социальном обслуживании населения, они содержат нормы функций исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с теоретически обоснованным составом функций государства в социальном обеспечении населения, а также определение того набора государственных услуг гражданам и организациям, которые государство обязано предоставлять в рамках бюджетного финансирования, исполнения своих конституционных обязанностей (ст. 7, 39 Конституции РФ)¹ .

     Между тем, действующая модель организации  социального обслуживания населения  по-прежнему недостаточно отражает всё  многообразие отношений в этой сфере, главным образом в силу различного толкования закрепленных в законах общих требований по ряду принципиальных вопросов, связанных с содержанием понятий "социальное обслуживание", "социальные услуги", "социальная помощь", "меры социальной поддержки". Иными словами, "обслуживание" есть понятие более широкое, чем "оказание услуг"² (тем более мер социальной поддержки, социальной помощи).

     Различают обязательства по обслуживанию граждан  и обязательства по оказанию услуг. Обязательства по обслуживанию граждан  возникают между специализированными организациями и гражданами, а обязательства по оказанию услуг - между любыми субъектами гражданского права. Поскольку обязательство по обслуживанию граждан представляет собой вторичное образование, то обязательство по оказанию услуг, заключенное между специализированной организацией и гражданином, будет выступать как одна из разновидностей обязательства по обслуживанию граждан³.

     Таким образом, определить соотношение понятий "услуги" и "обслуживание" нелегко, прежде всего из-за недостаточной разработанности категории "обслуживание". Именно этим обусловлена потребность в выявлении содержания категории "обслуживание" в условиях рыночной экономики с учетом существенного обновления законодательства о социальном обеспечении населения.

     В свою очередь, концепция договора на социальное обслуживание граждан также пока не получила законодательного воплощения. В Гражданском кодексе РФ в рамках некоторых традиционных типов договоров в качестве одной разновидности выступает публичный договор (ст. 426 ГК РФ), направленный на защиту прав потребителей. Так, в главах, посвященных купле-продаже, аренде и подряду, вслед за общими положениями закреплены соответственно нормы о розничной купле-продаже, прокате и о бытовом подряде. Тем не менее, термин "обслуживание" встречается в нормах ГК РФ, Закона о защите прав потребителей и ряда иных правовых актов, хотя в гражданском законодательстве РФ последних десяти лет очевидно прослеживается тенденция к замене термина "обслуживание" на термин "услуги". В тех же случаях, когда используется категория "обслуживание", позиция законодателя крайне непоследовательна.

     Исходя  из ст. 38 Закона о защите прав потребителей, обслуживание включает в себя выполнение работ и оказание услуг. В Правилах бытового обслуживания населения РФ также указывается, что они распространяются на отношения, вытекающие из договора бытового подряда и договора возмездного оказания бытовых услуг⁴.

     Неоднозначное определение содержания услуг по социальному обслуживанию дается и разными специалистами - исследователями отрасли права социального обеспечения. М.Л. Захаров рассматривает социальное обслуживание не иначе как "деятельность соответствующих социальных служб и организаций по предоставлению гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, социальных услуг. Социальная услуга - это, таким образом, помощь указанным гражданам…"⁵ . М.О. Буянова связывает с социальным обслуживанием "все условия, связанные с жизнью населения: обеспечение дохода, медицина, здравоохранение, образование, наем жилья - являются объектами социального сервиса"⁶ .

     Налицо  ситуация, в которой рост совокупного  спроса и темп роста объема услуг  в сфере социального обслуживания отстают от развития социализирующейся российской экономики, таким образом выявляются существенные проблемы правового регулирования. Стало очевидным, что Федеральный закон от 10.12.95 №195-ФЗ с внесенными в 2004 г. поправками отстает от жизненных реалий и тормозит оптимальное регулирование отношений по предоставлению услуг в сфере социального обслуживания населения, развитие социальной инфраструктуры на основе современных концептуальных подходов внедрения экономически обоснованных методов стимулирования исполнителей услуг к повышению их качества, активизации ресурсного потенциала социальных служб, которые в интересах клиентов, разумеется, должны одинаково решаться во всех субъектах РФ.

     В чем же выявились  существенные пробелы  правового регулирования  услуги в сфере  социального обслуживания населения? Анализ показывает, что в правовом регулировании:

• отсутствуют нормы, регулирующие установление стандартов, норм и нормативов в области социального обслуживания;
• не раскрыты в должном объеме основы управления государственными социальными службами, экономические, финансовые основы деятельности в установленной области;
• не предусмотрены вопросы формирования рынка услуг, привлечения исполнителей услуг из негосударственного сектора социального обслуживания, повышения качества, оптимизации финансовых затрат, максимального удовлетворения спроса на услуги;
• недостаточен объем норм, регулирующих деятельность по оказанию услуг негосударственными социальными службами;
• отсутствует принцип сопряженности прав и обязанностей граждан в связи с оказанием им услуг, в том числе не предусматривается обязанность граждан и семей участвовать на добровольной основе в расходах на социальное обслуживание;
• отсутствуют нормы, регулирующие особенности договорных отношений при оказании услуг;
• не сформированы нормы, способствующие повышению роли гражданского общества в области социального обслуживания, создания общественных объединений работников социальных служб.

     Названные недостатки препятствуют развитию в  сопоставимых формах законодательной  и нормативно-правовой базы социального обслуживания на федеральном и региональном уровнях, равному доступу граждан к услугам независимо от места проживания. Возникает необходимость приведения действующего законодательства в области социального обслуживания в соответствие с современной социально-экономической ситуацией и реальной общественной потребностью в соответствующих услугах⁷.

     В то же время исследование правовых аспектов понятия "социальное обслуживание" затрагивает принцип отраслевой принадлежности большей части правовых норм, характеризующих такие социальные услуги, но имеющих единую правовую природу как объект гражданских прав и деятельности субъектов административно-правовых отношений. Кроме того, само определение государственных социальных услуг по социальному обслуживанию формулируется в законах довольно расплывчато, что затрудняет отграничение их от частных и публичных гражданско-правовых услуг. Попытки выделить существенные признаки такого рода услуг предпринимаются учеными в сфере частного и публичного права⁸. Подтверждено, что развитие общей части науки "право социального обеспечения" достигло высокого уровня, но сложность, объемность и многогранность правового регулирования в сфере социального обслуживания обуславливается взаимосвязью этого понятия с такими категориями, как конституционная экономика, социальные услуги, социальная работа, компетенция исполнительных органов государственной власти, а также национальная экономика. Представляется, что содержание категории "экономическая доктрина" выходит за рамки чисто экономической категории и наглядно показывает, насколько социальные и психологические параметры развития нации взаимосвязаны и воздействуют друг на друга⁹ . Они зависят от содержания Основного закона государства и других основополагающих документов социальной направленности и, очевидно, от взглядов ученых различных направлений на социальный и правовой состав услуги в социальном обслуживании.

     В частности, О.Е. Кутафин отмечает: публично-частный  характер конституционного права дает дополнительные основания для критической  оценки… утверждений, что якобы лишь гражданское право как право частное способно гарантировать экономическую свободу личности, что именно частное право и только оно выражает правовой строй, основанный на свободе человека¹⁰ .

     В этой связи также проявляется  необходимость более тщательного исследования теоретических основ правового регулирования отношений в сфере социального обслуживания как составной части системы социального обеспечения, связанной с основами социального страхования населения. Социальное страхование является для большинства российских граждан формой реализации важнейших конституционных прав - прав на социальное обеспечение (ст. 39), на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). Гарантии этих прав непосредственно обусловлены эффективностью системы социального страхования, которая, в свою очередь, напрямую зависит от правильного выбора средств и способов правого регулирования¹¹. Но стоит лишь выйти за рамки определения предмета отрасли права социального обеспечения ("совокупность однородных общественных отношений материального и процедурного характера по социальному обеспечению человека"¹² ), как становится очевидным, что оно отражает неполный и неточный комплекс идей экономической доктрины социального государства, которая определяет структуру социальных и производственных потребителей и формирует первичные отношения между экономическими субъектами в сфере производства, распределения, обмена¹³ .