Однако трудно выделить такие
особенности, которые необходимы
и достаточны для обособления
таких видов ответственности
в качестве самостоятельных
§ 3. Понятие
и основания конституционно-правовой
ответственности.
Конституционно-правовая
ответственность — это самостоятельный вид
юридической ответственности, осуществление
мер которой (в виде различного рода неблагоприятных
последствий для субъектов) не только
устанавливается конституционно-правовыми
нормами, но и направлено, прежде всего,
на защиту конституционно-правовых отношений.
Ее конституционное и законодательное
признание и установление как одного из
видов юридической ответственности будет
повышать эффективность конституционно-правовых
норм, усиливать их влияние на общественно-политическую
практику, т.е. способствовать решению
одной из самых актуальных проблем конституционного
права.
Конституционно-правовой
ответственности как особому
виду юридической ответственности
присущи все основные признаки
последней. Она наступает на
основе правовых норм за деяния,
не соответствующие этим нормам, конкретизируется юрисдикционными
актами компетентных органов (инстанциями
ответственности), связана с государственным
принуждением. Вместе с тем конституционно-правовая
ответственность, являясь составной частью
конституционно-правового принуждения,
обладает теми свойствами, которые указывают
на ее своеобразие как относительно самостоятельного
правового явления. Одним из существенных
отличительных признаков конституционно-правовой
ответственности служит ее основание,
которое во многом определяет характеристику
конституционно-правовой ответственности
в целом.
Основание конституционно-правовой
ответственности — это те обстоятельства,
при которых в соответствии
с конституционно-правовыми нормами
она наступает. Согласно логике
сторонников позитивного аспекта, основанием позитивной
конституционно-правовой ответственности
должен являться факт приобретения специального
конституционно-правового статуса. Поскольку
конституционно-правовая ответственность
рассматривается нами как юридическая
ответственность, т.е. исходя из ретроспективного
аспекта, то ее основанием прежде всего
является факт недолжного поведения в
конституционно-правовой сфере. В конечном
счете это отклонение от модели поведения,
закрепленной конституционно-правовыми
нормами. Трудно согласиться с категоричным
утверждением о том, что на конституционном
уровне говорить о правонарушениях просто
бессмысленно . Внешняя сторона правонарушения
всегда выступает как несоответствие
выраженному в норме права обязательному
масштабу поведения, как отклонение от
содержащихся в ней требований. Внутренняя
(содержательная) сторона заключается
в нарушении общественных и личных интересов,
общественного правопорядка и субъективных
прав.
В. В. Виноградов
предлагает выделить три основания
конституционно-правовой ответственности: нормативное, фактическое
и процессуальное.
Правомерен вопрос:
с какого момента возникает
конституционно-правовая ответственность?
Представляется, что она не может
начинаться с момента совершения
конкретного конституционного деликта
(фактического основания), как и с момента
начала конституционно-правовых процедур
по привлечению к конституционно-правовой
ответственности (например, с выдвижения
обвинения Государственной Думой против
Президента Российской Федерации). Если
предположить, что конституционно-правовая
ответственность возникает с момента
совершения конституционного деликта
или с момента начала конституционно-правовых
процедур по привлечению к конституционно-правовой
ответственности, то в подобных случаях
до принятия решения соответствующей
инстанцией субъект уже частично понесет
конституционно-правовую ответственность.
Вместе с тем, окончательное решение о
конституционно-правовой ответственности
определяет инстанция, уполномоченная
на то конституционно-правовыми нормами
(в случае с отрешением Президента РФ —
Совет Федерации).
Для наступления
конституционно-правовой ответственности
необходимо наличие всех трех
оснований. Важна также последовательность:
прежде всего, должна быть конституционно-правовая
норма, устанавливающая модель
поведения и санкцию за отклонение от нее.
Затем может возникнуть фактическое основание
— не соответствующее конституционно-правовой
норме деяние. При наличии нормы и не соответствующего
ей деяния уполномоченная инстанция в
порядке, установленном конституционно-правовыми
нормами, может определить меру конституционно-правовой
ответственности за указанное деяние.
Существует мнение,
согласно которому в отношении
фактического основания конституционно-правовой
ответственности можно использовать
термин «конституционный деликт» (от лат. delictum — правонарушение,
проступок). Конституционный деликт имеет
место, когда есть негативное отклонение
в фактическом поведении субъектов конституционно-правовых
отношений от требований норм конституционного
права.
В юридической литературе фактическое основание конституционно-правовой
ответственности рассматривается по-разному.
Ряд исследователей видит в качестве основания
несоответствие действия субъекта более
высокому интересу, нецелесообразность
действия, нежелательное поведение, недостижение
необходимого результата . Конечно, четкость
и исчерпывающая полнота в описании состава
преступления не свойственны конституционным
деликтам, да в этом и не всегда возникает
надобность. И все-таки указание столь
неопределенных, «размытых» оснований
конституционно-правовой ответственности
чревато негативными последствиями. Такой
подход открывает путь волюнтаризму, усмотрению
и произволу, противопоставлению целесообразности
и законности. Не может служить оправданием
и ссылка на существовавшую в прошлом
возможность отмены вышестоящим советом
решения нижестоящего местного органа
власти по мотивам не только незаконности,
но и неправильности, нецелесообразности
акта. Подобная практика сомнительна в
условиях правового государства. Поэтому
не может рассматриваться в качестве основания
конституционно-правовой ответственности
то, что не связано непосредственно с конституционным
законодательством, не опирается на его
предписания. «Высшие интересы» — далеко
не самый надежный критерий для установления
оснований конституционно-правовой ответственности.
Другие юристы, наоборот,
ссужают понятие основания конституционно-правовой
ответственности, определяя его
как «существенные нарушения
Конституции, совершенные виновно
деликтоспособным лицом, являющиеся
общественно опасными и причиняющие существенный
вред» . Очевидно, что основанием конституционно-правовой
ответственности являются не только нарушения,
и не одной лишь Конституции, и не обязательно
виновные. Поскольку конституционное
законодательство не сформулировало понятие
основания конституционно-правовой ответственности,
его можно вывести только путем научного
анализа. Исходя из природы общественных
отношений, регулируемых конституционным
правом, определим основание конституционно-правовой
ответственности (конституционный деликт
следующим образом: конституционный деликт
— это деяние (действие или бездействие)
субъекта конституционно-правовых отношений,
не соответствующее должному поведению,
предусмотренному нормами конституционного
права, и влекущее за собой применение
установленных мер конституционно-правовой
ответственности.
Этими действиями
или бездействием не исполняются
или ненадлежащим образом исполняются
конституционные обязанности, нарушаются
права и законные интересы
участников конституционных правоотношений. Формулировка «несоответствие
должному поведению» охватывает любое
деяние, отклоняющееся от конституционной
модели, нарушающее запреты, выходящее
за пределы дозволенного поведения, которое
закреплено нормами конституционного
права или, хотя и не предусмотрено конкретной
нормой права, противоречит общим принципам
и смыслу Конституции. Таким образом, конституционный
деликт — это один из видов юридических
фактов (неправомерных действий).
ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
§ 1. Проблемы развития
института конституционно-правовой
ответственности.
Современные тенденции
усиления роли государства, его влия?ния
на все стороны общественной жизни
и, в первую очередь, легитимизация
конституционно-правовых механизмов воздействия на институты
непосредственной и представительной
демократии, свидетельствуют о формировании
самостоятельного вида юридичес?кой ответственности
— конституционно-правовой ответственности.
Так, Ж. И. Овсепян
наряду с судебным конституционным кон?тролем, конституционным
контролем, осуществляемым парламен?том,
конституционным референдумом и т.д. включает
в меха?низм правовой защиты конституции
и конституционную ответ?ственность .
Традиционно существующее деление ответствен?ности
на гражданско-правововую, уголовно-правововую,
адми?нистративную и дисциплинарную фактически
не может адекват?но соответствовать тем
публично-правовым отношения, которые
проистекают непосредственно из конституционно-правовых
норм и институтов. Следует согласиться
с мнением Е. И. Колюшина, что данный вид
ответственности включает как негативную
ответ?ственность, т.е. наступление неблагоприятных
последствий для совершившего правонарушение
субъекта, так и позитивную от?ветственность,
т.е. правовые последствия наступающие
в ре?зультате участия субъекта в публично-правовых
отношениях .
Конституционно-правовая
ответственность, как вид юридичес?кой
ответственности наиболее приближен
к административной ответственности.
Но вместе с тем, одним из
существенных отли?чий является то, что конституционная ответственность
складыва?ется в системе института разделения
властей, непосредственной и представительной
демократии и должна явиться наиболее
эф?фективной мерой их гарантии и защиты.
Развитие демократичес?ких процессов
в стране, укрепление государственности
невозможно без адекватно сформированного
института коституционно-правовой ответственности.
Так, по мнению Е. И. Колюшина, остро сто?ит
вопрос о мерах ответственности как федеральных
властей, так и властей субъектов Российской
Федерации за нарушение основ федеративной
государственности, неисполнение Конституции
РФ и законов. В равной степени это касается
и муниципальной власти.
Конституционно-правовая
ответственность связана с соблюдением
Конституции гражданами, должностными лицами, органа?ми государственной
власти и органами местного самоуправле?ния.
В том числе и гарантом Конституции —
Президентом РФ. Следует различать конституционный
контроль и конституцион?ное правосудие
осуществляемое Конституционным судом,
судами различной инстанции, парламентом,
государственными и кон?трольными органами.
Но необходимо более строго разобраться
в близкими, но не тождественными понятиями.
Если мы говорим защите конституционного
строя, порядка, например, управле?ния,
то проблема переносится в круг уголовно-правовой,
граж?данско-правовой пли административно-правовой
ответственнос?ти. Есть ли за рамками вышеперечисленных
видов ответственно?сти конституционно-правовая
ответственность.
Упомянутый Колюшин
Е. И. отмечает, что конституционно-правовая ответствен?ность законодательством
не признана . Председатель Консти?туционного
суда РФ имеет иную точку зрения он считает,
что конституционно-правовая ответственность
существует и она пре?дусмотрена нормами
конституционного права, но она не имеет
ни материального, ни репрессивного характера.
На гражданина, если он не является должностным
лицом эта ответственность не распространяется.
Между тем, данная проблема имеет не толь?ко
и не столько теоретический аспект. Если
конституционная от?ветственность есть,
но она не материальна и не репрессивна,
то вряд ли ее можно назвать ответственностью.
Если же она есть,
то мы должны выделить ее
особенности и различие в структуре
иных видов ответственности.
Зачем понадобилось
выделять особый вид конституционной
ответственности? Последние Указы Президента
РФ (№ 1149 от 21.06.2000, № 1624 от 09.09.2000), Федеральные
законы «О вне?сении изменений и дополнений
в федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации»,»О внесении изменении
и дополнений в Федераль?ный закон «Об
общих принципах организации законодательной
(представительной) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации» ставит много новых проблем.
В ст.1 Закона внесено изменение, где сказано,
что орга?ны государственной власти субъектов
Федерации несут ответственность за нарушение
Конституции РФ. И далее «в случае принятия
органами государственной власти субъектов
Федера?ции нормативных актов противоречащих
Конституции РФ и по?влекших за собой массовые
и грубые нарушения прав и свобод человека
и гражданина несут ответственность в
соответствии с Конституцией РФ».
В дальнейшем прописана
более-менее детальная процедура
наступления ответственности (конституционной)
и репрессивной. К сожалению неясным остается ряд вопросов,
например, кто кон?кретно имеет право обращаться
в суд по поводу нарушения прав и свобод.
Граждане чьи права нарушены субъектом
Федерации? Прокуратура? Органы федеральной
государственной власти, например — Минюст?
Органы местного самоуправления? Сказа?но
лишь, что органы государственной власти
субъектов Федера?ции «несут ответственность
в соответствии с Конституцией РФ». Разве
этого не было в Конституции РФ и Федеральных
законах?
Еще более сложно
обстоит дело с признанием незаконным нор?мативного акта органа
местного самоуправления, главы муници?пального
образования. Для его отмены необходимо
«признание судом нарушения (умаление)
прав и свобод и гражданина или Наступление
иного вреда». Какого вреда, какой степени
должен быть наценен вред для обращения
в суд? Если целый город ос?тался без отопления
— достаточная причина для обращения
в суд? Или распродана вся принадлежащая
поселку (волости, станице, городу) земля,
недвижимость? Сколько граждан (один) имеют
право подать жалобу на орган местного
самоуправления? Каком государственный
орган вправе подать жалобу в суд? А если
орган субъекта Федерации не видит причин
для жалобы, то Президент РФ вносит в Думу
проект Федерального закона о роспуске
орга?на местного самоуправления. Федеральный
закон изобилует не?точностями, противоречиями,
фактически в таком виде он не мо?жет и
не будет работать, так как существует
масса процедурных и юридических формальностей,
не позволяющих просто и эф?фективно ввести
его в действие.
Всем очевидно, что нарушения Конституции и Федеральных
законов, самые большие безобразия могут
происходить на уровне местного самоуправления.
Но ошибка законодателя в том, что он очередной
раз пошел от противного — признания приоритета
госу?дарственной, более того только федеральной
власти над всей государственно-правовой
(конституционной, смеем заметить) си?стемой.
Если для снятия неграмотного, проворовавшегося
местного главы необходим Федеральный
закон или Указ Президента РФ, то никогда
в местном самоуправлении не будет ни
закона, ни местного самоуправления. Необходим
принципиальной иной механизм — до предела
упростить процедуру отрешения глав му?ниципальных
образований самими гражданами, одновремен?но
повысив ответственность только перед
населением, обеспечив на первых порах
жесткий контроль за финансовыми и матери?альными
потоками.
Конституционно-правовая
ответственность это, прежде всего
от?ветственность государственных
органов (лучше всего сказать
— конституционных органов) за
свою деятельность и ответствен?ность
перед гражданами. Сюда можно отнести также
а, может быть, прежде всего, результаты
деятельности Администрации Пре?зидента
РФ и Правительства перед народом как
носителем выс?ших прав и свобод источником
власти.