Нравственные и правовые основы государственной службы в России

После издания 18 февраля 1762 г. Манифеста «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству»²⁵ для дворян государственная служба стала необязательной. Однако правительственная политика была нацелена на то, чтобы предоставить дворянам льготы при прохождении государственной службы по сравнению с представителями других сословий.

Развитие экономики и противоречивые социальные процессы обусловили изменение правового регулирования форм и методов господствующего класса. Для периода расцвета абсолютизма характерна регламентация жизни и деятельности, принуждение к исполнению регламентов, контроль за населением со стороны государственных органов, широкие полномочия органов управления. Регламентация общественной жизни осуществлялась как через издание многочисленных законодательных актов, так и через большое количество предписаний, исходивших из органов управления. Носители государственной власти не могли обойтись без специальных органов, помогающих им в государственном управлении.

Непродолжительное время эти функции выполняли созданные, а затем упраздненные Верховный тайный совет (ликвидирован в 1730 г.), Кабинет при императрице, состоящий из трех министров, личная канцелярия императрицы «Кабинет ее величества», Конференция при высочайшем дворе (1756 г.), Совет при высочайшем дворе, созданный в 1769 г. и просуществовавший до начала XIX века. Самым устойчивым из высших коллегиальных государственных органов оказался Сенат, который был утвержден при Петре I как высший законосовещательный, административный и судебный орган.

Учреждения для управления губерний стали первым в истории русского права крупным актом, специально посвященным местному управлению. В нем дана подробная регламентация всей системы местных органов управления и суда, их компетенции и деятельности. В законе присутствуют материальные, процессуальные, государственно-правовые, административные, семейные и другие нормы. Акт построен по сословному принципу, максимально защищая права дворянства. Важным инструментом реализации этих прав являются специальные сословные дворянские органы, хотя их статус не рассматривается детально.

Деятельность органов городского самоуправления регламентировалась Жалованной грамотой городам, которая принята одновременно с Жалованной грамотой дворянству.

В апреле 1782 г. принят Устав благочиния или полицейский²⁶, в нем были отражены требования морали о добронравии, человеколюбии, усердии к общему труду, которые распространялись на служащих, например, указаны качества должностных лиц полиции: «1) здравый рассудок, 2) добрая воля в отправлении порученного, 3) человеколюбие, 4) верность к службе императорского величества, 5) усердие к общему добру, 6) радение о должности, 7) честность и бескорыстие», а также «воздержание от взяток; ибо ослепляют глаза и развращают ум и сердце, устам же налагают узду»²⁷.

Таким образом, в развитии формы государственного единства в рассматриваемый период можно отметить две взаимосвязанные тенденции: тенденцию к усложнению, вызванную расширением территории империи, и тенденцию к упрощению, обусловленную политикой царизма на укрепление централизации, единообразия и в определенной мере -- русификация национальных окраин. При этом архаичные, чисто феодальные формы государственного единства (сюзеренитет -- вассалитет, личная уния) сменяются «свойственными буржуазному государству отношениями инкорпорации, унитаризма»²⁸.

В это время, особенно в период царствования Николая I, абсолютизм достигает своего апогея. В Основных законах, открывающих Свод законов Российской империи, идея самодержавия сформулирована четко и безапелляционно: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает»²⁹. По-прежнему, как видим, самодержавие идеологически обосновывается божественным происхождением. Вместе с тем появляется новая идея -- идея законности власти монарха³⁰.

Местное управление не претерпело в данный период существенных изменений. Однако продолжалось разбухание государственного механизма, количественный рост чиновничества, бюрократии, отмеченный еще В.О.Ключевским³¹. Николай I был сторонником того, чтобы ничего не менять в праве, а лишь привести в порядок существующие нормы.

Для этого была создана кодификационная комиссия, успеху работы которой способствовал и субъективный фактор: ее фактически возглавлял М.М. Сперанский -- видный юрист. После издания Полного собрания законов он приступил ко второму этапу работы -- созданию Свода законов Российской империи.

Развитие государственного механизма России в начале XIX века характеризуется проведением некоторых реформ, необходимость которых осознавалась еще в конце XVIII века. Касаются они преимущественно высших органов управления. Созданные Петром I коллегии, высшие органы преимущественно отраслевого управления, в новых условиях уже не отвечали усложнившимся задачам: стали очевидны такие недостатки коллежской системы, как медлительность в рассмотрении и решении дел, обезличивание, отсутствие должной ответственности. Павел I предложил реорганизацию коллегий. В его записке «Об устройстве разных частей государственного управления» предусматривалось создание главных департаментов -- фактически министерств -- юстиции, финансов, военного, морского, коммерции и казны.

При Александре I был образован так называемый Негласный (или «интимный», т. е. неофициальный) комитет, состоящий из друзей и единомышленников императора (П.А. Строганов, В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев, А. Чарторыйский). А. Чарторыйский в декабре 1801 года представил записку об общей программе реформы центрального управления, главное место в которой занимала министерская реформа. В апреле 1802 года был представлен проект Н.Н. Новосильцева, который предлагал учредить, помимо министерств, Комитет министров для решения наиболее важных и общих для министерств дел. Оба проекта легли в основу подписанного императором 8 сентября 1802 г. манифеста «Об учреждении министерств»³², согласно которому министрам предоставлялось право законодательной инициативы.

Дальнейшее развитие и осуществление реформы центральных учреждений связано с деятельностью М.М. Сперанского. По поручению Александра I в 1809 г. он подготовил обширный проект под названием «Введение к уложению государственных законов», который преследовал цель упорядочения высшего государственного управления, приспособление его к новым условиям.

Низкий профессиональный уровень чиновничества был свойствен всему государственному аппарату. В 1809 г. по инициативе М.М. Сперанского был принят закон о необходимости определенного образования, в том числе и юридического, для продвижения по службе (была развернута сеть учебных заведений, включавшая университеты, гимназии и пр.).

Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской, составившего 3 том Свода законов Российской империи. Свод был подготовлен к 1832 г., но затем Николай II дополнил его содержание «Положением о порядке производства в чины по гражданской службе». В течение всего XIX века основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь».

В дореволюционной России не было специального дисциплинарного устава гражданской службы. В определенной мере его отсутствие восполняли некоторые главы Уложения; в частности, за преступления, проступки по службе предусматривались следующие виды наказаний: 1) исключение из службы, 2) отрешение от должности, 3) вычет из времени службы, 4) удаление от должности, 5) перемещение с высшей должности на низшую, 6) выговор, более или менее строгий, с внесением в послужной список, 7) вычет из жалования, 8) выговор, более или менее строгий, без внесения в послужной список, 9) замечание, более или менее строгое.

Определенный интерес имеет глава «О мздоимстве и лихоимстве». В Уложении под лихоимством понималось принятие должностным лицом подарка за совершение таких действий или бездействий, которые являлись нарушением его служебных обязанностей. Если же должностное лицо за взятку совершало действия или бездействовало в пределах круга своих полномочий, то такое преступлением считалось мздоимством. Так, статья 406 гласит: «Высшей степенью лихоимства почитается вымогательство»³³. Под вымогательством понимались: 1) получение прибыли притеснением по службе или угрозами; 2) требование подарков плат, ссуд, услуг; 3) взимание излишних плат, поборы деньгами, вещами; 4) незаконные наряды на работу. Кроме того, закон регулировал такой вопрос, как участие государственного служащего в коммерческой деятельности.

Важную роль в развитии гражданской государственной службы России конца XIX--начала XX вв. сыграло принятие в 1896 г. «Устава о службе по определению от Правительства»³⁴, который явился одной из частей Свода законов Российской империи и входил в третий том «Свода законов о службе гражданской».

Остановимся на вопросах, касающихся обязанностей служащих и ограничений, связанных с гражданской службой. Статья 750 указывает основные качества лиц, состоящих на государственной службе, и рекомендует все деяния служащих соизмерять по этому перечню: 1) здравый рассудок, 2) добрая воля, 3) человеколюбие, 4) верность к службе его императорского величества, 5) усердие к общему делу, 6) радение о должности, 7) честность, бескорыстие, воздержание от взяток, 8) правый и равный суд всякому состоянию, 9) покровительство невинному и скорбящему. Именно эти качества являлись слагаемыми, составляющими понятие «гражданская честь». Устав о службе по определению от Правительства -- документ, регламентирующий отношения в сфере государственной службы, -- явился первым крупнообъемным законодательным актом в данной сфере общественных отношений.

Таким образом, приведенный обзор правовых актов России, регулирующих государственную службу, позволяет в определенной мере понять характер ее организации, функций, отношений внутри бюрократического аппарата. Однако представление о государственной службе царской России будет неполным без анализа ее взаимоотношений с обществом в целом и отношения общества к ней. Для этого анализа обратимся к воспоминаниям очевидцев.

Как отмечал Н.А. Бердяев, «…русское самодержавие, особенно самодержавие Николая I, было абсолютизмом и империализмом… было чудовищным развитием всесильной бюрократии»³⁵. Именно в период правления Николая I бюрократия постепенно становится субъектом принятия государственных управленческих решений, более того, как сказал В.О. Ключевский, в XIX веке «Россия управлялась не аристократией, а бюрократией»³⁶.

Известный литератор и публицист Н.Г.Чернышевский в своей работе «Письма без адреса» попытался изложить систему работы бюрократического аппарата российской империи на конкретном примере деятельности комиссий, занимавшихся вопросами отмены в России крепостного права³⁷.

О чиновничестве писали также В.Г.Белинский, Н.В.Гоголь, М.Е. Салтыков-Щедрин. Галерея созданных ими образов свидетельствует, на наш взгляд, о том, что моральные проблемы государственных служащих были объектом не только иронии, но и пристального внимания общественности.

Следует иметь в виду, что российская бюрократия, в большинстве своем, не обладала государственным мышлением, необходимым для адекватного осмысления властью сложившегося в обществе положения. В качестве подтверждения можно привести слова Б.Н.Чичерина: «Бюрократия может дать сведущих людей и хорошие орудия власти; но в этой узкой среде, где неизбежно господствуют формализм и рутина, редко развивается истинно государственный смысл…»³⁸

В конце XIX -- начале XX века предпринимались еще попытки реформирования государственной машины. Они связаны прежде всего с именами С.Ю. Витте и П.А. Столыпина. С.Ю. Витте, в частности, понимал, что для социально-экономического развития России требуются концептуальные усилия верховной власти и правящей бюрократии. Дело в том, что бюрократия в начале XX века оставалась ведущим элементом правящей элиты. В то же время происходило падение качества бюрократии, которому способствовало множество причин -- от негибкости системы чинопроизводства до низкой сплоченности внутри бюрократического слоя. Это позволило накануне февраля 1917 года констатировать, что русская бюрократия «теряет то единственное, чем она гордилась и в чем старалась найти искупление своим грехам -- внешний порядок и формальную работоспособность»³⁹.

Таким образом, существенная роль бюрократии в социально-экономической и политической жизни государства вкупе с неэффективностью ее деятельности оказали существенное влияние (а по мнению некоторых исследователей, предопределили⁴⁰) падение Российской империи.

В дореволюционной России немалое внимание проблемам государственной службы уделяли и ученые. До нашего времени дошли труды П.А. Зайончковского, Н.М. Коркунова, М.М. Шмилова, А. Яновского и др., пытавшихся определить место института государственной службы в структуре государственного права.

Главной идеей советского периода выступают «нигилистические позиции в отношении государства и права»⁴¹. Советская власть первыми же своими декретами разрушила дореволюционную правовую базу государственной службы. Теоретические представления руководства победившей в России большевистской партии о судьбах старого государственного аппарата и чиновничества логически вытекают из марксистско-ленинского учения о государстве вообще и социалистическом в частности. Отличительной чертой этого строя должно было стать широчайшее самоуправление трудящихся, на которое будет опираться новая государственная машина. Первоначально предполагалось сломать старый буржуазный государственный аппарат «до основанья» и заменить новым, в который должны были войти сначала большинство, а затем все трудящиеся.

После того как вся нормативно-правовая база, регулирующая государственную службу, была упразднена или отменена, Советское Правительство (Совет Народных Комиссаров) стало разрабатывать новое законодательство. Этот процесс начался только с 1922 года. Первым документом, регулирующим государственную службу, были Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях от 21 декабря 1922г., которые были утверждены ВЦИК, но действовали до 1991 года.

По мнению большинства правоведов, диапазон органов государственного управления был очень широким -- от правительства до администраций предприятий и учреждений, что диктовалось не правом, а существовавшей в стране государственной практикой.

Отдельные стороны правового положения государственных служащих затрагивались во всех Конституциях СССР -- 1924 г., 1936 г., 1977 г., где закреплялись некоторые общие обязанности государственных служащих: соблюдение законов, служебной дисциплины, уважение личности граждан, охрана и укрепление социалистической собственности. Значительный объем служебных отношений регулировался Основами законодательства о труде, Кодексом законов о труде, законами о Совете министров, местных Советах.

В составе советского законодательства о государственной службе имелись нормативные акты о дисциплинарной ответственности государственных служащих: «Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности» (Утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 года.), «Положение о порядке рассмотрения трудовых споров» (утверждено указом Президиума Верховного Совета СССР 31 января 1957 года.) с перечнем должностей, занятие которых влекло за собой утрату права на судебную защиту в случае увольнения. Эти акты сохраняли свое юридическое значение до 1991 года.