Уполномоченный по правам человека в России

 

 

Законодательные предложения  по развитию института Уполномоченного  в России.

 

Дальнейшее содержательное и структурное развитие в России государственной защиты прав человека целесообразно рассматривать по трем столбовым направлениям:

 

1) расширение и уточнение  компетенции Уполномоченного по  правам человека в РФ;

 

2) стимулирование строительства  службы региональных омбудсманов и определение основных принципов их взаимодействия с центром;

 

3) создание института специализированных  уполномоченных.

 

Компетенция Уполномоченного

 

Рассматривая и принимая в 1996 году Федеральный конституционный  закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (далее - ФКЗ), Дума конструировала в  значительной мере умозрительный институт, не имевший опыта функционирования в отечественной правовой системе. Работа первого российского омбудсмена С.А.Ковалева, занимавшего должность  до принятия закона об Уполномоченном, может рассматриваться в общественно-политическом и, прежде всего, нравственном измерении, но никак не в институциональном. Таким образом, задачей ФКЗ было не закрепление или укрупнение на законодательном уровне неких действующих  государственных институций, не реформирование уже существующего, а создание нового, во многом происходившее наугад, хотя и с учетом зарубежного опыта. Отсюда - многие недостатки и недоговоренности действующего закона.

 

Наверное, основным из них  является невыстроенность взаимоотношений  между федеральным Уполномоченным и его региональными коллегами. Неопределенность статуса региональных омбудсменов, их полная "оторванность" от Уполномоченного по правам человека в РФ на момент принятия ФКЗ были неизбежным компромиссом. Сильный и  самостоятельный тогда Совет  Федерации, состоявший из руководителей  субъектов, блокировал любые попытки  вмешательства центра в их исключительную компетенцию, распространявшуюся, как  полагали на местах, и на институты  защиты прав человека. По этой причине  в ФКЗ и была включена статья 5, по сути закрывающая вопрос о какой-либо связи российского омбудсмена с  омбудсменами территорий. Согласно данной статье, в субъекте Российской Федерации  может учреждаться должность  Уполномоченного по правам человека, которая финансируется из регионального  бюджета.

 

Объективные трудности регулирования  деятельности создаваемого института  и столь же объективные политические обстоятельства послужили причиной принятия ФКЗ в редакции, остающейся неизменной по сей день. Но время  практических действий по его ревизии, судя по всему, наступило. Опыт работы Уполномоченного как института, в сочетании с изменившейся политической ситуацией, дают основания ставить  вопрос о внесении в ФКЗ ряда принципиальных и технических изменений. Помимо указанных оснований, существует и  новый правовой контекст, с которым  ФКЗ не во всем корреспондирует. Это  касается прежде всего кодифицированных актов - ГПК, УПК, КоАП.

 

Кроме того, ФКЗ и сегодня  вступает в перекличку с несколькими  федеральными законами, и в дальнейшем регулирование деятельности Уполномоченного, имея основание в ФКЗ, должно еще  шире отражаться в законодательстве[40]. Следовательно, правовое развитие института  Уполномоченного затрагивает, помимо ФКЗ, и другие правовые акты.

 

Основными проблемными блоками, требующими обновления или развития как в ФКЗ, так и в других законах, представляются следующие:

 

-  определение места  Уполномоченного в надзорном  судопроизводстве в гражданском,  уголовном процессах, производстве  по делам об административных  правонарушениях;

 

-  право Уполномоченного  по собственной инициативе обращаться  в суд в защиту публичного  интереса;

 

-  активизация участия  Уполномоченного в законотворчестве;

 

-  участие Уполномоченного  в становлении общественного  контроля за обеспечением прав человека;

 

-  развитие системы  региональных омбудсменов и взаимодействие  уполномоченных двух уровней.

 

1. Уполномоченный и пересмотр  вступивших в законную силу  судебных решений

 

Действующая редакция пункта 1 статьи 29 ФКЗ наделяет Уполномоченного  правом по результатам рассмотрения жалобы обратиться в суд или прокуратуру  с ходатайством о проверке вступившего  в законную силу решения, приговора, определения или постановления  суда либо постановления судьи (подпункт 3), изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора (подпункт 4). Такая форма реагирования соответствовала ранее действовавшим ГПК РСФСР и УПК РСФСР, однако, в основном, вступает в противоречие с порядком надзорного производства, предусмотренным новыми кодексами.

 

Согласно главе 41 ГПК РФ[41] в надзорную инстанцию вправе обратиться с жалобой лицо, участвующее  в деле, а также другие лица, чьи  права либо законные интересы нарушены постановлениями судов. Прокуроры  не обладают правом принесения протеста и могут обращаться с представлениями  в порядке надзора лишь по тем  делам, в которых они участвовали  в суде первой инстанции. При этом обращение с надзорной жалобой  или представлением само по себе не включает процедуру пересмотра дела. Рассмотрев жалобу, судья надзорной инстанции выносит определение об истребовании дела либо об отказе в этом. В случае отказа председатель соответствующего суда (а в случае Верховного Суда РФ - председатель или его заместитель) вправе не согласиться с определением судьи и вынести определение об истребовании. Поступившее дело рассматривается судьей, принимающим еще одно определение - о передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции либо отказе в этом. Отказ, опять-таки, может быть преодолен председателем суда. После чего дело рассматривается - если оно истребовано и вынесено определение о передаче его для рассмотрения по существу - в порядке надзора в судебном заседании.

 

Уголовно-процессуальный порядок  надзорного производства представляет примерно ту же модель, что и описанная  в гражданском процессе, однако для  доступа к правосудию подателю жалобы или представления надлежит преодолеть не две ступени, а одну. В соответствии с главой 48 УПК, судья, рассматривающий  жалобу или представление, вправе либо отказать в их удовлетворении либо передать их на рассмотрение суда надзорной  инстанции. Истребование дела не образует самостоятельного этапа: при рассмотрении жалобы (представления) судья в необходимых  случаях может истребовать уголовное  дело, но может вынести постановление  и на основе жалобы (представления), без изучения материалов дела. Председатель суда надзорной инстанции, опять-таки, вправе не согласиться с решением судьи об отказе в удовлетворении жалобы и вынести постановление  о возбуждении уголовного производства. В случае положительного решения (на уровне или судьи, или председателя суда) уголовное дело подлежит надзорному рассмотрению в судебном заседании.

 

Место Уполномоченного в  этой цепочке не определено, и его  права, предусмотренные ФКЗ, в том  числе право присутствовать при  судебном рассмотрении дела в порядке  надзора, не могут быть реализованы.

 

Чтобы найти место омбудсмена в новом надзорном производстве, встроить его в этот ряд, ФКЗ, с  одной стороны, ГПК и УПК - с  другой, должны быть гармонизованы. Кодексы  следует дополнить положениями, предусматривающими участие омбудсмена в надзорном обжаловании. Новыми нормами кодексов (соответственно статьей 3831 ГПК и статьей 4061 УПК) должно быть установлено, что Уполномоченный, при рассмотрении жалобы, поступившей на его имя, вправе обратиться с ходатайством к председателю суда надзорной инстанции о пересмотре вступивших в законную силу решений и определений суда в случае, если судьей, рассматривавшим надзорную жалобу, вынесены определение об отказе в истребовании дела (в случае ГПК) либо определение или постановление об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции. Кроме того, в дополнениях к ГПК возможно указание и на право Уполномоченного на обращение к Председателю Верховного Суда РФ после рассмотрения дела по существу в суде надзорной инстанции, поскольку в соответствии со статьей 389 ГПК Председатель Верховного Суда РФ или его заместитель вправе внести в Президиум Верховного Суда представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора "в целях обеспечения единства судебной практики и законности".

 

Кроме того, ГПК и УПК  должны быть дополнены положениями  об участии Уполномоченного в  судебном заседании суда надзорной  инстанции в случае удовлетворения направленного им ходатайства по жалобе.

 

2. Уполномоченный и судебная  защита общественных интересов

 

ФКЗ в статье 29 наделяет Уполномоченного  правом по результатам рассмотрения жалобы обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в  процессе в установленных законом  формах. Правом на обращение в суд  по собственной инициативе, вне зависимости  от поступления жалобы конкретного  лица или организации, Уполномоченный не обладает.

 

Представляется необходимым  наделение федерального омбудсмена таким правом. Помимо очевидной общественной значимости расширения полномочий омбудсмена, такое решение соответствовало  бы определенной в ФКЗ задаче Уполномоченного  содействовать совершенствованию  законодательства о правах человека и гражданина и приведению его  в соответствие с общепризнанными  принципами и нормами международного права. Такая задача, помимо весьма ограниченных - в силу отсутствия у  него права законодательной инициативы - возможностей омбудсмена участвовать  в законодательном процессе, может  быть реализована путем судебного  обжалования нормативных правовых актов, которые, по мнению Уполномоченного, нарушают права и свободы граждан[42].

 

Кроме того, далеко не всегда обжалование Уполномоченным в суд  действий органов власти, местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих права человека, возможно на основании  поступившей к нему жалобы как  в силу того, что жалоба может  затрагивать лишь некую часть  незаконных действий, непосредственно  коснувшихся заявителя, так и  по причине возможной неспособности  группы или широкого круга лиц  направить жалобу Уполномоченному. Нельзя также не учитывать, что направление жалобы Уполномоченному по общему правилу, установленному в ФКЗ, допустимо только в случае если ранее заявитель обжаловал действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе (статья 16). Наконец, в ряде же ситуаций характер незаконных действий таков, что требует оперативного исправления допущенных злоупотреблений.

 

Изложенное свидетельствует  в пользу включения в ФКЗ (предположительно, в статью 29) новелл о праве Уполномоченного  по собственной инициативе обратиться в суд с заявлением о признании  нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если он считает, что данным актом  нарушаются или могут быть нарушены права и свободы человека и  гражданина, а также, в аналогичных  случаях, с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

 

Корреспондирующие поправки надлежит внести в статьи 251 и 254 ГПК.

 

Предлагаемые изменения  послужили бы более действенному осуществлению омбудсменом его  полномочий, закрепленных в статье 21 ФКЗ, согласно которой при наличии  информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан  либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных  самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

 

3. Правовые гарантии участия  Уполномоченного в законотворческом  процессе

 

Практика применения ФКЗ  показала недостаточность имеющихся  положений, регламентирующих влияние  Уполномоченного на принятие законов. Такое влияние нельзя, конечно, представлять как право внесения документов, подлежащих обязательному рассмотрению в ходе рассмотрения проектов федеральных  законов. В то же время позиция  омбудсмена по находящимся на рассмотрении парламента проектам должна быть доведена до сведения депутатов, а его заключения иметь предусмотренный законом  статус и, в случае принятия Уполномоченным такого решения, быть опубликованными.

 

Действующая редакция ФКЗ  закрепляет следующие механизмы  взаимодействия омбудсмена с парламентом:

 

1) обращение с предложениями  об изменении и о дополнении  федерального законодательства  либо о восполнении в нем  пробелов, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие)  государственных органов, органов  местного самоуправления или  должностных лиц, нарушающие права  и свободы граждан, совершаются  на основании и во исполнение  федерального законодательства, либо  в силу существующих пробелов  в законодательстве, либо в случае, если законодательство противоречит  общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ (статья 31);

 

2) выступление с докладом  на очередном заседании Думы  в случае грубого или массового  нарушения прав и свобод граждан  (статья 32);

 

3) обращение в Думу с  предложением о создании парламентской  комиссии по расследованию фактов  нарушения прав и свобод граждан  и о проведении парламентских  слушаний и участие в их  работе (статья 32);

 

4) направление в Совет  Федерации и Думу доклада о  деятельности Уполномоченного за  календарный год и в Думу - специальных  докладов (статья 33);

 

5) обеспечение Уполномоченного  документами, принимаемыми Федеральным  Собранием (статья 36).