Система государственного управления в США

За 1950 - 1990 гг. число государственных  работников возросла почти в 3 раза, а число наемных рабочих и  служащих на частных предприятиях и  в учреждениях - менее чем в 2 раза. В этот период каждое четвертое место, создаваемое в стране, приходилось  на государственный сектор. Согласно прогнозу министерства труда, занятости  в государственном секторе будет  увеличиваться впредь.

В последние три десятилетия  увеличение числа государственных  работников происходит как в административно-управленческом аппарате, так и - в гораздо, большей  степени - собственно в государственном секторе: в государственных системах образования и здравоохранения, коммунальном обслуживании и т. п.

В 1960 - 1990 гг. темпы расширения федерального аппарата были относительно невелики, а в последние годы отмечалось и некоторое уменьшение численности  федеральных служащих. Это было вызвано  стремлением правительства несколько  сократить расходы на содержание государственного аппарата. Что же касается работников штатов и местных  органов управления, то их численность  увеличивается очень быстрыми темпами  и именно за счет опережающего роста  занятости в штатах и на местах увеличиваются масштабы и удельный вес государственного сектора США  в целом.

Причиной этого процесса является известное «разделение  труда» между центральными и местными органами власти. Так, федеральное правительство  осуществляет важнейшие функции  государственного управления, представляющие жизненно важный интерес для господствующего  класса США: регулирование экономики  страны, обеспечение ее обороны, проведение внешней политики. А штаты и  местные органы управления, оставляя за высшими эшелонами власти функции  первостепенного значения и освобождая их от огромной массы рутинных операций, специализируются главным образом  в области внутренних социально-экономических  программ. На них возложена задача развития и поддержания таких  отраслей общественной и социально-экономической  жизни страны, как системы образования  и здравоохранения, полицейская  и пожарная охрана, коммунальные и  прочие городские службы и пр. Реализация этих государственных функций не только требует большого числа работников, но и обусловливает - с ростом населения  и урбанизацией - постоянное увеличение их численности.

В последующие годы законодательство, регулирующее гражданскую службу, неоднократно дополнялось и изменялось. Одним  из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе  гражданской службы 1978 г. Этим законом  вместо комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых  органа (Управление по руководству  персоналом, Управление особого советника  и Совет по охране системы заслуг), которым было поручено выполнение трех различных функций, порученных ранее  комиссии: 1) управление набором, обучением  и продвижением служащих; 2) расследование  случаев нарушений правовых норм; 3) вынесение решений по таким  нарушениям. Помимо этого Закон 1978 г. предусмотрел проведение ежегодной  оценки работы служащих, усилил их поощрение  путем более широкого применения премий и создал новую группу служащих - Службу старших руководителей. Многочисленные и очень детальные правовые нормы  по вопросам гражданской службы содержатся в основном в кодифицированном пятом  разделе Свода законов США.(13). Основы руководства государственной службой включаются в понятие «система заслуг», которая характеризуется следующими критериями:

1) набор на государственную  службу должен производиться  из числа квалифицированных лиц  и по возможности из различных  слоев общества; отбор кандидатов  и продвижение по службе должны  осуществляться исключительно с  учетом способностей, заданий и  профессиональной подготовки на  основе справедливого и открытого  конкурса, который обеспечивает  всем равные возможности;

2) ко всем служащим  и претендентам на занятие  должности, независимо от их  политической принадлежности, вероисповедания,  национального происхождения, пола, семейного положения, возраста  или физических недостатков, должно  проявляться справедливое и беспристрастное  отношение при рассмотрении любых  вопросов управления кадрами  при полном уважении к их  частной жизни и конституционным  правам;

3) за равную работу  должна быть обеспечена равная  оплата с учетом как федеральных,  так и местных ставок оплата  труда для служащих частного  сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения;

4) все служащие должны  отвечать высоким требованиям  профессионального и должного  поведения и заботиться об  общественных интересах;

5) федеральная рабочая  сила должна использоваться производительно  и эффективно;

6) сохранение должностей  государственными служащими зависит  от результатов их деятельности; деятельность, не, соответствующая  установленным требованиям, должна  быть скорректирована; следует  выявлять тех служащих, которые  не могут или не желают улучшать  качество своей работы в соответствии  с установленными стандартами;

7) следует обеспечить  эффективное обучение и подготовку  служащих при условии, что такое  обучение и подготовка имеют  своей целью лучшую организацию  работы и профессиональной деятельности;

8) служащие должны быть  защищены от произвола, протекционизма  или принуждения к осуществлению  партийно-политических целей, служащим  запрещается использовать свое  служебное положение или влияние  для вмешательства в избирательную  кампанию или воздействия на  результаты выборов или на  выдвижение кандидатов во время  избирательных кампаний;

9) служащие должны быть  защищены от преследований за  законное оглашение информации, которая, как обоснованно считают  служащие, свидетельствует: а) о  нарушениях какого-либо закона, правила  или постановления, либо б)  о неправильном управлении, растрате  фондов, злоупотреблении властью  либо о наличии существенной  и реальной опасности для благосостояния  или угрозы для безопасности  общества» (пар. 3301 титула 5 Свода  законов США).

Законодательство достаточно четко формулирует понятие запрещенной  кадровой практики. Ответственные лица не имеют права:

1) проявлять дискриминацию  в отношении, какого-либо служащего  или кандидата на занятие должности:  а) но признаку расы, цвета кожи, вероисповедания, пола или национального  происхождения; б) по признаку  пола; в) по признаку физических  недостатков; г) по признаку  семейного положения или политической  принадлежности;

2) запрашивать или рассматривать  любую рекомендацию или заявление,  письменное или устное, касающееся  любого лица, в отношении которого  проводится разбирательство дела  по кадровым вопросам, если такая  рекомендация или заявление не  основаны на личном знакомстве  или на документах, представленных  заинтересованным лицом, и если  они не включают:

а) оценку трудовой деятельности лице, его подготовки, способностей или общей квалификации;

б) оценку характера, лояльности или профессиональной пригодности  этого лица;

3) принуждать лицо к  политической деятельности (включая  предоставление каких-либо услуг  политического свойства) или совершать  действия против какого-либо служащего  или кандидата на занятие должности  в виде наказания за отказ  этого лица осуществлять такую  политическую деятельность;

4) вводить в заблуждение  любое лицо или умышленно чинить  ему препятствия в осуществлении  им права на участие в конкурсе  при найме на службу;

5) влиять на какое-либо  лицо таким образом, чтобы оно  отказалось от участия в конкурсе  на замещение какой- либо должности,  с целью улучшить или ухудшить  перспективы других лиц при  найме на службу;

б) оказывать предпочтение или предоставлять преимущество, не предусмотренное законом, или  применять особые правила или  постановления в отношении какого-либо служащего либо кандидата на занятие  должности (включая определение  условий или характера конкурса либо требований к какой-либо должности) с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме  на службу;

7) назначать, нанимать  или отстаивать назначение, наем  на должность в государственной  службе, продвигать или отстаивать  продвижение по должности либо  повышать или отстаивать повышение  в должности любого лица, которое  является родственником ответственного  должностного лица, если должность  замещается в том органе, в  котором работает ответственное  должностное лицо;

8) совершать или отказывать  в совершении кадровых действий  в отношении любого служащего  или кандидата занятие должности  в порядке наказания за:

а) публичное оглашение  информации служащим или кандидатом на занятие должности, которая, как  обоснован, считает служащий или  кандидат, свидетельствует: о нарушении  какого-либо закона, правила или  постановления; о правильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью  либо о наличии существенной и  реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества, если такое оглашение специально не запрещено законом, если такая  информация не должна в соответствии с исполнительным приказом президента оставаться в тайне в интересах  национальной обороны или ведения  международных дел;

б) сообщение Специальной  комиссии Совета по вопросам защиты «системы заслуг» или генеральному инспектору, регулирующему деятельность соответствующего органа, либо ответственному должностному лицу информации, которая, обоснованно  считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постановления; о  неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о  наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или  угрозы для безопасности общества;

9) совершать или отказывать  в совершении действия в отношении  служащего или кандидата на  занятие должности в виде наказания  за реализацию права на обжалование,  которое установлено законом,  правилом или постановлением;

10) проявлять дискриминацию  в отношении какого-либо служащего  или кандидата на занятие должности.  Тем не менее, не запрещается  соответствующему органу принимать  внимание достоверность и обоснованность  обвинений служащего или кандидата  на занятие должности в совершении  преступлений по законам любого  из штатов, федерального округа  Колумбия или Соединенных Штатов;

11) совершать или отказывать  в совершении любого другого  действия, если совершение или  отказ в совершении такого  действия нарушают какой-либо  закон, правило или постановление,  реализующие принципы «системы  заслуг» либо непосредственно  их касающиеся» (пар. 2302 титула 5 Сводов  законов США).(14).

Согласно теории и практике государственного управления США, в  категорию государственных служащих включаются как должностные лица и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работники по найму (в том числе преподаватели  государственных заведений, рабочие  государственных предприятий и  сферы коммунального обслуживания). В США государственным служащим (government employee) или служащим общественного  сектора (public employee) в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штатов или местных органов власти. «Понятие «служащий общественного  сектора», - писал председатель Комиссии гражданской службы в правительстве  Л. Джонсона Д. Маси, может включать полицейского в патрульной машине, преподавателя в классе, почтальона, сборщика налогов в его конторе  или механика на военно-морской базе». Смешивая в понятии «государственный служащий» должностных лиц, обслуживающий  персонал и работников по найму, государствоведческая наука США преследует цель создать  представление обо всех лицах, занятых  в государственном секторе, как  о едином социальном слое.(15).

Государственный сектор США  имеет структурные особенности, обусловленные федеративным устройством  страны. Поэтому все государственные  работники подразделяются на:

а) федеральных, т. е. тех, кто  занят в учреждениях федерального правительства,

б) работников штатов - занятых  в органах правительств штатов;

в) местных - работающих на предприятиях и в учреждениях местной администрации (в графствах, муниципалитетах, округах).

В США под федеральным  государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации. Помимо федеральной  существуют государственные службы отдельных штатов и аппарат управления органов местного самоуправления.

В основу организации федеральной  государственной службы положено деление  служащих на две категории - «конкурсную» и «патронажную».

К первой категории относятся  государственные служащие, поступающие  на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами «системы заслуг», установленными законодательством.

Ко второй категории относятся  те государственные служащие, которые  назначаются на должности президентом  единолично (помощники и советники  президента) либо по совету и с согласия сената (главы федеральных органов  исполнительной власти и т.д.). Кроме  того, к числу «патронажных» относятся  те доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных  органов исполнительной власти (советники, секретари министров и т.д.).

Особый статус имеют государственные  служащие так называемых «исключенных» (не подпадающих под общее регулирование) государственных органов. К числу  последних относятся Федеральное  бюро расследований, ЦРУ, иные органы «разведывательного сообщества», Генеральное отчетное управление и ряд других федеральных  ведомств.

Законодательство делит  государственных служащих на несколько  категорий:

- карьерные государственные  служащие, продвигающиеся по службе  в соответствии с «системой  заслуг»;

- государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);

- государственные служащие, нанимаемые на срок действия  чрезвычайных обстоятельств (но  не более чем на 18 месяцев);

- государственные служащие  на резервируемых должностях  перечень этих должностей ежегодно  определяется Управлением по  делам государственной службы  в тех случаях, когда необходимо  обеспечить полную политическую  беспристрастность в ведении  дел);