Система государственного управления в США

Система государственного управления в США 

Мы продолжаем публикацию статей, посвященных зарубежному  опыту функционирования системы  государственного управления с целью  систематизировать, изучить и обобщить мировой опыт. В теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически  сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская и немецкая. Авторы - первый заместитель директора Института  современной экономики и политики при Фонде первого Президента РК А.Ж. Шоманов, зав. отделом КИСИ при Президенте РК А.А. Морозов, ведущий научный сотрудник КИСИ при Президенте РК А.Ж. Тастенов исследовали систему государственного управления в США.  

Конституция 

США обладают самой старой конституцией, которая с момента  своего возникновения стала предметом  подражания для политиков многих государств и объектом исследования ученых. Конституция США относится  к разряду жестких. Предусмотрен сложный порядок ее пересмотра, что  стало одной из причин устойчивости данного документа. Развитие конституции  шло не по пути пересмотра ее основного  текста, тем более составления  его новых вариантов, а за счет внесения поправок, составивших ее отдельную часть. Всего за 200 лет  было внесено 27 поправок, причем первые 10 («Билль о правах») - уже в 1791 г. (1). В конституции США закреплена модель так называемой президентской республики. Смысл американской модели, отличный от британского парламентаризма, состоит в жестком разделении исполнительной и законодательной властей, которые формируются независимо друг от друга. Самостоятельно действует и судебная власть.

США стали первым примером современного федеративного государства. Именно здесь была выработана данная форма политической организации, сочетавшая, по мнению ее создателей, выгоды как  для крупной, так и для небольшой  страны. Первоначально именно власти штатов оказывали решающее влияние  на жизнь американца, который ощущал себя в первую очередь гражданином  своего штата и только во вторую - США. Затем положение несколько  изменилось, но и сейчас штаты обладают обширными полномочиями.

Особенностями государственно-политического  строя США также являются наличие  жесткой системы «сдержек и противовесов». Суть ее состоит, во-первых, в жестком  «вертикальном» разделении законодательной, исполнительной и судебной властей, полномочия которых авторы конституции  стремились описать как можно  подробнее. Кроме того, законодательная  власть, которую считали всеобъемлющей  и поэтому потенциально наиболее опасной, была разделена на две палаты. В отличие от английской парламентской  системы, исполнительная власть не получила здесь права объявлять досрочные  выборы Конгресса, а последний - возможности  простым голосованием выразить недоверие  президенту и отправить его в  отставку. Во-вторых, власти сознательно  не были разведены абсолютно: возникла сфера их совместной компетенции. Суды, зачастую через прецеденты, создают  правовые нормы и контролируют законодательство с точки зрения его конституционности. Президент обладает правом отлагательного вето. Одновременно и исполнительная власть не является монополией президента, она контролируется Конгрессом не только через бюджет, но и многие акты исполнительной власти требуют санкции законодателей. Их конституционность могут оценивать  также суды. Данный «конфликт» властей  был создан сознательно. Стремление к «ограниченному правлению» отразилось в установлении различных сроков полномочий субъектов государственной  власти. Важную роль в системе «сдержек и противовесов» играет «горизонтальное» разделение полномочий между властями федерации и штатов.(2) 

Государственная служба 

Что касается модели системы  государственной службы, то в США  она берет начало с Закона «О гражданской  службе», принятого в 1883 году. Этим актом  упразднялась практиковавшаяся ранее  система «добычи», в соответствие с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить  всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую систему (систему  заслуг) и конкурсные экзамены для  набора на службу и назначения на подавляющее  число должностей. Запрещалась дискриминация  по признаку партийной принадлежности, а гражданская служба объявлялась  политически нейтральной. Закон  учредил особый орган - Комиссию гражданской  службы, ставшую впоследствии независимым  ведомством в системе исполнительной власти.

В целом же, предыстория  развития современной системы государственной  службы в США начинается после  войны за независимость, когда стране нужен был полновластный глава  государства, способный при помощи подчиненного ему исполнительного  аппарата создать эффективное управление. «...Энергия (главы) исполнительной власти, - писал один из идеологов победившей буржуазии А. Гамильтон, - является основной характерной чертой, определяющей хороший  государственный аппарат». Эти требования и были закреплены в конституции 1787 года, которая определила положение  президента как главы исполнительной власти, предоставив ему также  довольно широкие права.

Создатели конституции вообще умолчали об основах построения государственного аппарата и принципах организации  государственной службы. Закрепив положение  президента как главы исполнительного  федерального аппарата, конституция  США говорит лишь о его праве  «с совета и согласии сената назначать  послов и иных полномочных представителей и консулов... а также всех других должностных лиц Соединенных  Штатов» и о том, что президент  может «замещать все вакансии, которые откроются в период между  сессиями сената» (ст. 11, разд. 2 Конституции  США).(3)

Вплоть до середины 19 века в США не было издано ни одного закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федеральных  учреждений, замещения должно прохождения  службы чиновничеством и т. д. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших  данное ведомство).(4). Развитию государственной службы США на основе политического обычая во многом способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того, что конституция умолчала вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.

Особое влияние на организацию  служебной деятельности личного  состава федеральных учреждений оказала деятельность первых президентов  США и, прежде всего Дж. Вашингтона, который имел возможность строить  свою администрацию с самого начала без юридической на то основы, а  также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, который  сохранялся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех  десятилетий формирования американской республики и наиболее важные элементы, которого имеют силу в настоящее  время. Нормотворчество первых президентов  оказало влияние и на организацию  государственной службы в штатах и местных органах власти.(5). Дж. Вашингтон при формировании своей администрации, фактически, не изменил общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы набора чиновников на государственные должности, а также место бюрократии в жизни общества оставались английскими и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни направленность его деятельности.

При отборе руководящего состава  федеральных учреждений первым президентам  приходилось считаться не только со своими симпатиями, но и с желаниями  отдельных сенаторов, политических деятелей, лоббистов в целом. Ставя  на высшую государственную должность  доверенных людей того или иного  влиятельного лица, президенты США  получали возможность политического  маневрирования. Комплектование государственного аппарата превратилось в эффективное  орудие борьбы с политическими противниками и в способ награждения друзей. Лица из «группы поддержки» президента рассчитывали на то, что, поддержав  своего «патрона», они сумеют устроиться на должности в центральном аппарате или же в своих штатах и муниципалитетах. Эта форма заполнения государственных  должностей стала носить в американской практике наименование «системы патронажа». Она получила повсеместное распространение. Патронаж начали широко использовать губернаторы штатов, мэры и другие выборные должностные лица.

Особенно заметно «система патронажа» подняла роль конгресса  при комплектовании личного состава  местных отделений федеральных  учреждений. В сенате сложился своеобразный обычай «круговой поруки» при  обсуждении кандидатур на эти должности. Этот обычай, который получил название «правила сенаторской вежливости», требовал, чтобы все сенаторы, невзирая на партийную принадлежность, голосовали против кандидата, предложенного президентом, в том случае, если сенатор от данного штата выдвигал другую кандидатуру. Такие «правила» привели к  тому, что сенатор - сторонник победившей партии - считал все важные федеральные  должности в своем штате областью личного патронажа, в чем находил  полную поддержку сената. «Правила сенаторской вежливости» сохраняют  свою силу до настоящего времени.(6).

Данный метод назначения на должности привел к тому, что  в руках президента сосредоточился большой контроль над государственной  службой. Лишь изменения в экономической  и социально-политической жизни  американского общества в 20-х и  З0-х годах 19 века привели к системе  назначения на государственные должности  только за политические услуги.

Возросшее число избирателей  и всеобщее избирательное право  потребовали перестройки партийной  деятельности. На смену собраниям  партийных фракций конгресса (так  называемым «кокусам»), которые ранее  были главным центром определения  политической линии данной партии, пришли более представительные институты - партийные съезды. Местное партийное  руководство, контролируя выдвижение кандидатов на съезды, заметно усилило  свое влияние на развитие социально-политической жизни страны.(7).

В новых условиях политическая деятельность, бывшая ранее привилегией  сравнительно небольшого круга лиц, которые, по образной характеристике Джозефсона, «действовали сообща... для защиты своих  собственнических интересов, имея благодаря  собственности свободное время  для этого», становится более доступной  для средних слоев населения». Вместе с ростом числа избирателей  неуклонно росла и численность  государственных служащих.

Закон об административной процедуре от 11 июня 1946 г., разработка которого началась еще в 1938 г., стал миниатюрным кодексом американского  административного права. Этот акт  присваивал каждому органу в системе  исполнительной власти, обладавшему  правом определять правовой статус частных  лиц путем издания нормативных  актов или приказов, единообразное  наименование «административное учреждение».(8). После второй мировой войны аппарат исполнительной власти продолжал расширяться. Последний реорганизационный бум произошел при президенте Р. Никсоне, вынашивавшем, в частности, планы коренной реформы системы исполнительных департаментов. Это было связано в значительной степени с серьезными экономическими трудностями, с которыми страна столкнулась в конце 60 - начале 70-х годов. (9).

В 1974 - 1975 гг. при президенте Дж. Форде были созданы в качестве независимых агентств Федеральная  энергетическая администрация и  Администрация энергических исследований и развития (в связи с обострением  энергетического кризиса), Национальное управление по безопасности на транспорте, Федеральная комиссия по выборам, Комиссия по делам общинных служб и некоторые  другие.

В связи с резким ростом аппарата исполнительной власти в послевоенные годы - главным образом на штатном  и местном уровнях - в огромных масштабах увеличилось число  государственных служащих.

Соотношение числа служащих к общему числу занятых в 1900 году составляло 4,1%, тогда как в 1990 году оно превышало 17%.(10).

Большой объем функций  государства в экономической, социально-политической, внешнеполитической и идеологической сферах, их постоянное усложнение и  диверсификация являются сегодня основой  расширения государственного аппарата и собственно государственного сектора  в США, что соответственно выражается в абсолютном и относительном  увеличении численности государственных  работников.

Прогрессирующий количественный рост государственных работников всегда довольно точно отражал историческое развитие США. В период свободной  конкуренции государственная деятельность сводилась в основном к политической охране существующего строя, внешнеполитической деятельности и военным вопросам. На данном этапе развития страны сравнительно малому объему функций государства  соответствовал и небольшой в  численном выражении государственный  аппарат. Превращение США в развитую индустриальную державу, становление  массового рабочего движения обусловили и быстрый рост государственного аппарата. Так, если в начале 19 в. численность  чиновников в органах федерального правительства не достигала 10 тыс. человек, а в 1851 г. составляла около 33 тыс. человек, то только за одно десятилетие после  гражданской войны и реконструкции, с 1871 по 1881 г., она увеличилась вдвое - с 51 тыс. до 100 тыс. человек, а с 1891 г. и до начала мировой войны почти  в 3 раза - с 166 тыс. до 482,7 тыс. человек. (11). Быстрый количественный рост государственных работников в США наблюдался с переходом к государственно-монополистическим методам регулирования в 30-е годы, когда экономические потрясения «великой депрессии» и выступления народных масс побудили монополистическую буржуазию пойти на допущение широкого «вмешательства» государства в экономику и обратиться к политике «социального маневрирования».

Осуществление программы  «нового курса» Ф. Рузвельта потребовало  создания десятков новых и расширения старых федеральных ведомств и агентств. Статистические данные показывают, что  в это время государственный  аппарат был единственной областью, где занятость неуклонно повышалась. Например, в 1929 - 1939 гг. численность рабочих  и служащих в промышленности уменьшилась  с 11 млн. до 10,5 млн. человек, в области  строительства - с 3,3 млн., до 1,6 млн. человек, на транспорте - с 2,46 млн. до 1,8 млн. человек. Падение занятости или стагнация  наблюдалось и в других отраслях экономики страны. Одновременно за тот же период число служащих федерального правительства возросло почти в 2 раза - с 559 тыс. до 920 тыс. человек, а  работников штатов и местных органов  управления - с 2,5 млн. до 3 млн. человек.(12). Особенно резкое увеличение численности государственных работников происходит в последние десятилетия.