Сервитут в российском законодательстве

– при истечении срока действия срочного сервитута и др.

Поскольку в качестве субъектов, обремененных водными и лесными сервитутами, в соответствии со ст. 42, 55 ВК РФ и ст.ст.17, 21, 22 ЛК РФ выступают не собственники водных объектов и участков лесного фонда (РФ и субъекты РФ), а пользователи (граждане и юридические лица), водные и лесные сервитуты прекращаются также в связи с прекращением права пользования водным объектом или участком лесного фонда.

Прекращение частного сервитута подтверждается специальным штампом погашения, который ставится на регистрационном реестре (п.62, 64).[38]

По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен.

В случаях, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута.

Земельный сервитут прекращается ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен: в судебном порядке по требованию владельца участка в случае, когда земельный участок вследствие обременения сервитутом не может быть использован в соответствии с назначением участка (ст. 276 ГК РФ).

§ 3. Публичный сервитут

Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»[39] регулирует помимо вопросов отчуждения имущества, установление сервитутов на основании актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые наделены правом определения порядка планирования приватизации. Закон дифференцирует понятия «сервитут» и «ограничение». Ограничения - это обязанности использовать имущество по определенному назначению, содержать имущество в определенном порядке[40]. Публичный сервитут — это обязанность    собственника   допускать    ограниченное    использование имущества иными лицами. Явным недостатком содержащихся в Законе норм являются неудачно сформулированные цели установления сервитута. В перечень включены следующие цели: обеспечивать беспрепятственный доступ, проезд, проход; обеспечивать возможность прокладки и использования линий электропередач, связи, систем водоснабжения, канализации и т.д.

В других нормативных актах, регулирующих публичные сервитуты, более точно указаны объекты, на которые установлен сервитут. Если это проход или проезд, то это проход или проезд по дорогам общего пользования. Неудачен и выбор субъекта сервитута — «иные лица». В большинстве нормативных актов предусмотрено, что публичный сервитут устанавливается в интересах государства, общества, местного населения в целом, но не в интересах иных лиц. Установление публичного сервитута на основании общественных слушаний — одна из новаций в российском законодательстве. О.А. Самончик справедливо заметила, что Земельный кодекс не дает ни понятия общественных слушаний, ни порядка их проведения, ни механизма учета слушаний.    Исследователь    считает,    что    обеспечение участия общественности в установлении публичных сервитутов должно осуществляться органом местного самоуправления или органом государственной власти, принимающем решение об установлении сервитута[41]. Нормы о праве требовать соразмерной платы за пользование сервитутом корреспондируют с Гражданским кодексом. Публичный сервитут прекращается в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен, путем издания соответствующего нормативного акта. Частный сервитут прекращается по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Нормы о сервитутах, прописанные в ЗК РФ корреспондируют с ГК РФ и рядом специальных нормативных правовых актов. То есть, нормы о государственной регистрации сервитутов, о запрете купли-продажи сервитута, залога, передачи иным способом так же присутствуют в Земельном кодексе.

В ЗК РФ впервые устанавливается ответственность за нарушение собственником условий публичного сервитута. На основании решения суда на него может быть возложена обязанность, исполнить в натуре условия обременения; с него могут быть взысканы убытки в доход государства. Сервитут прекращается в результате отсутствия государственного или общественного интереса в обременении или невозможности использования имущества по его прямому назначению. Как и установление, так и прекращение сервитута допускается на основании решения органа, принявшего решение об установлении условий приватизации или решения суда.[42]

Как и в большинстве нормативных актов, в то или иной мере регулирующих сервитуты ГК РФ делит их на публичные и частные. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков (ст. 23). Понятие публичного сервитута расширено по сравнению с ранее принятыми нормативными актами. Расширен по сравнению с другими нормативными актами и перечень сервитутов.

Сервитут может устанавливаться для:

1.     прохода или проезда через земельный участок;

2.     использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а так же объектов транспортной инфраструктуры;

3.     размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

4.     проведения дренажных работ на земельном участке;

5.     забора воды и водопоя;

6.     прогона скота через земельный участок;

7.     сенокоса или пастьбы скота на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям, обычаям, за исключением таких земельных участков в пределах земель лесного фонда;

8.     использование земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке, замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке;

9.     временного пользования участком в целях проведения изыскательских и исследовательских работ;

10. свободного доступа к прибрежной полосе (ст. 23)[43].

Собственник вправе требовать прекращения сервитута ввиду отпадения оснований, по которым он установлен, а так же по суду, в случае невозможности использовать участок в соответствии с его назначением. Интересен тот факт, что в данный проект Земельного кодекса были включены отдельные положения об обременении земельного участка, института отличного от сервитутов.

Понятие публичного сервитута в законодательстве использовано для закрепления обязательств участников сделок по приватизации земельных участков по обеспечению:

- безвозмездного и беспрепятственного использования объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность;

- размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и проез­да к ним;

- доступа на земельный участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры.

При этом устанавливалось, что изменение указанных и введение новых публичных сервитутов может осуществляться лишь федеральным законом или иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с федеральным законом.

Публичные сервитуты устанавливаются в интересах неограниченного круга лиц, не являются ограниченными вещными правами в прямом смысле этого слова, поскольку не устанавливают права на чужую вещь, а являются ограничениями права собственности, определяют пределы прав публичных или частных собственников соответствующих недвижимостей. Боголюбов С. А., который считает, что «данное мнение находит косвенное подтверждение в п.7 ст. 23 ЗК РФ, из содержания которой можно сделать вывод о том, что органы государственной власти или местного самоуправления, предоставляя гражданам и юридическим лицам земельные участки в пользование или во владение, одновременно ограничивают пределы таких прав»[44].

В отличие от других юристов Чубуков Г.В. предлагает рассматривать публичный сервитут «не в плане ограничения права собственности на объект земельной недвижимости, а в плане расширения права собственности народов, проживающих на данной территории, на землю и иные природные ресурсы»[45].

ЗК РФ определены отдельные виды публичных сервитутов, которые корреспондируют предусмотренным ГК РФ частным сервитутам: например, для обеспечения прохода или проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи и т. п. Основное отличие будет, как уже указывалось, в способе установления сервитута и в тех интересах, в которых он устанавливается. Собственник земельного участка в целях прокладки линии электропередачи или газопровода к своему участку может заключать договор с собственником соседнего земельного участка либо с несколькими собственниками участков, через которые будет осуществлен подвод коммуникаций к его участку, и в таком случае это будет частный сервитут. Если же через существующий район индивидуальной жилой застройки будет необходимо провести коммуникации для вновь застраиваемой территории, это  будет сделано на основе установления публичного сервитута.

Возможность установления публичных сервитутов на земельный участок предусмотрена не только ЗК РФ, но и ФЗ от 21.01.2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества»[46], ФЗ от 19.07.1998 г. «О гидрометеорологической службе»[47] и другими нормативными актами.

В соответствии с ч.2 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут на земельный участок может быть установлен в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Интересы, для обеспечения которых устанавливаются публичные сервитуты, перечислены в ч.3 ст. 23 ЗК РФ.

Тихомиров М.Ю. предлагает в зависимости от этих интересов разделить сервитуты на несколько групп: «сервитуты, предоставляющие право прохода (проезда) через земельный участок; сервитуты, предоставляющие право осуществления определенных работ (иных действий) на земельном участке; сервитуты, необходимые для размещения и обслуживания объектов, эксплуатация которых имеет публичный интерес»[48].

ЗК РФ в отличие от других нормативных актов содержит широкий перечень оснований для установления публичных сервитутов: законы или нормативные правовые акты РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 23 ЗК РФ). Например, ГрК РФ (ч. 2 ст. 64) в качестве основания для установления публичного сервитута называет только нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Отличительной особенностью земельного публичного сервитута является его установление с учетом результатов общественных слушаний. Проведение общественных слушаний – одна из форм работы с общественностью и способ реализации принципа участия граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся их прав на землю (п.1 ст.1 ЗК РФ). Необходимо отметить, что в РФ отсутствуют какие-либо нормативные акты, регламентирующие процедуру проведения общественных слушаний. Этот пробел в российском законодательстве можно устранить путем принятия нормативных актов на уровне субъектов РФ. Процедура проведения общественных слушаний должна быть разработана, исходя из специфики территорий, социальных и этнических групп.

Используя позитивный опыт зарубежных государств, можно предложить следующий порядок проведения общественных слушаний. Первый этап – информирование общественности о предстоящем принятии решения об установлении публичного сервитута через прессу, теле- и радиопередачи. Второй этап – выявление мнения общественности путем проведения собраний, сходов, опросов (письменных, телефонных). Третий этап – проведение общественных слушаний. При этом граждане заранее информируются о месте и времени их проведения, а результаты общественных слушаний оформляются протоколом. Четвертый этап – информирование общественности о принятом решении через средства массовой информации (публикация закона или нормативного правового акта, установившего сервитут) [49].

Установление публичного сервитута ограничивает права собственника участка, так как собственник не может в полном объеме использовать свой участок и получать прибыль. Однако законодатель предусмотрел право собственника участка, обремененного публичным сервитутом, требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших сервитут, соразмерную плату только в одном случае, когда установление сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка (п. 7 ст. 23 ЗК РФ). Данное положение кодекса, по нашему мнению, требует пересмотра. Справедливо будет предусмотреть право собственника участка, обремененного публичным сервитутом, требовать соразмерную плату от указанных органов независимо от наличия или отсутствия существенных затруднений в использовании участка. В качестве одного из вариантов можно рассмотреть право такого собственника на частичное освобождение от уплаты земельного налога на период действия публичного сервитута.

Если предположить, что размер соразмерной платы, выплачиваемой собственнику участка, будет устанавливаться соглашением, а при его отсутствии – судом, то остается нерешенным вопрос о том, какой орган государства или орган местного самоуправления будет заключать данное соглашение и из каких средств эта плата будет выплачиваться собственнику участка. Эти вопросы также требуют своего законодательного решения.

Пункт 7 ст. 23 ЗК РФ также предусмотрел право собственника, землепользователя, землевладельца требовать изъятия, в том числе путем выкупа у него участка, обремененного публичным сервитутом, с возмещением органом, установившим сервитут, убытков или предоставления равноценного участка с возмещением убытков. Вопрос об изъятии земельного участка в этом случае должен решаться в соответствии со ст. 55 ЗК РФ, ст. 279 – 282 ГК РФ и ФЗ «Об оценочной деятельности» [50]

Термин «публичный сервитут», как известно, появился у нас в законодательстве о приватизации, отличавшемся не столько высоким юридико-техническим уровнем, сколько максимально возможным и, как правило, не очень удачным использованием малопонятной публике зарубежной терминологии. Эту «эстафету» подхватило природоресурсное, а затем — градостроительное законодательство, закрепившее «публичные водные сервитуты» (ст.43 и 44 ВК РФ), «публичные лесные сервитуты» (ст.21 ЛК РФ) и, наконец, «публичные градостроительные сервитуты» (пп.1 и 2 ст. 64 ГрК РФ).

Все это напоминает историю с использованием понятия «секвестр», которое «с легкой руки» ряда современных «реформаторов» теперь применяется в бюджетном законодательстве в качестве синонима уменьшения бюджетного финансирования, а не в качестве категории, характеризующей особый вид хранения вещей, являющихся предметом спора (ст. 926 ГК), что, видимо, также объясняется «спецификой» финансового права в сравнении с гражданским.[51] В комментариях к вышеназванным кодексам (под ред. С.А. Боголюбова)[52] указывалось даже, что такое понимание сервитута намеренно отличается от традиционной цивилистической трактовки, подчеркивая самостоятельность и специфику институтов природоресурсного права.