Приватизация государственного и муниципального имущества: особенности гражданско-правового регулирования и правоприменительной прак

     Для осуществления приватизационного общественного отношения требуется наличие определенной совокупности правовых норм, выраженных, в частности, в законах о приватизации публичной собственности. Правовые нормы, содержащиеся в ст. 216, 217, 218, 224, 235, 236 Гражданского кодекса РФ, можно рассматривать в качестве общей части института приватизации. Они применимы для регулирования основных гражданско-правовых отношений, которые складываются при приватизации, отражая однородность этих отношений и выступая объединяющим началом для всех субститутов, одним из которых является приватизация государственного и муниципального жилищного фонда. При этом наличие специальных законов о приватизации имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не противоречит этому, т.к. нормы ГК РФ могут применяться в субсидиарном порядке (ст. 217 ГК РФ).

     Статья 217 ГК РФ "Приватизация государственного и муниципального имущества" завершает общие положения о праве собственности и других вещных правах. Она содержит в том числе и те новеллы, благодаря которым "можно считать ГК РФ 1994 г. кодексом российского общества эпохи перехода к социально-ориентированной рыночной экономике"⁹

     Первый  абзац ст. 217 устанавливает, что имущество, находящееся в государственной  или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации. Сформулированная норма непосредственно адресована публичному собственнику имущества, поскольку определяет одно из правомочий субъектов государственной и муниципальной собственности: право на передачу имущества физическим и юридическим лицам на праве собственности, или приватизационное право¹⁰.

     На  первый взгляд приватизационное право  возвращает обсуждение правомочий собственника к норме п. 1 ст. 209 ГК РФ, дублируя эту норму и норму п. 2 ст. 209 ГК РФ. При этом создается впечатление, что единственным новым моментом в ст. 217 ГК РФ является отсылочная норма о специальном приватизационном законодательстве. Однако такой взгляд на содержание нормы ст. 217 ГК РФ следует признать не совсем корректным. Если в ст. 217 ГК РФ законодатель и возвращается к правомочиям публичного собственника, то это возвращение приобретает новый смысл: законодатель вводит новый контекст осуществления основных правомочий публичным собственником - "эпоху перехода к социально ориентированной рыночной экономике". Тем самым недвусмысленно подводится черта под прежними правоотношениями и указывается на качественные изменения в праве собственности¹¹.

     Возникновение и включение приватизационного законодательства в общую систему гражданского законодательства оказывается возможным при наличии ряда условий. Приватизация как объективное право опирается на ряд нормативно-правовых предпосылок, на которые явно или неявно указывает ст. 217 ГК РФ и которые вместе с нормами этой статьи образуют "юридическую субстанцию" приватизационного права.

     Предполагается, что наряду с правом публичной  собственности на имущество существует право частной собственности  и что право частной вместе с правом публичной собственности образуют единый институт права собственности.

     В этом отношении нормы ст. 217 ГК РФ осуществляют профилактическую роль, предупреждая возможные крайности  в трактовке проблем права  собственности: они фиксируют и  удерживают как существование различия в праве публичной и частной собственности, так и возможность перехода публичного имущества на режим права частной собственности, т.е. утверждается определенная однородность и единство двух форм права собственности.

     Таким образом, приватизация как категория вещного права выражает важную особенность главного института вещного права - права собственности: а) единство структуры и характера права публичной и права частной собственности; б) наличие различий в содержании и объеме, а также порядке реализации правомочий двумя разными субъектами права собственности; в) возможность перехода публичного имущества в частную собственность.

     В приватизационной модели существуют различия в объеме и характере правомочий у отчуждателя (публичного собственника) и приобретателя (частного собственника). Поэтому возникает проблема экономической и социальной эффективности: после передачи права собственности имущество должно использоваться с не меньшей экономической и социальной эффективностью. Институт приватизации как совокупность гражданско-правовых норм, регулирующих поведение участников отношения по поводу прекращения права публичной собственности на имущество и приобретения его на праве частной собственности, включает в себя нормы, которые прямо или косвенно регулируют проблему эффективности. Пробелы в этом аспекте приватизационного законодательства приводят, особенно в условиях трансформационной приватизации, к серьезным экономическим и социальным потерям¹².

     Сравнение рассматриваемых моделей позволяет  сделать вывод о том, что главное в отношениях правопреемства не то, какая форма права собственности прекращается, а то, какая форма права собственности возникает, приобретается. Не основания прекращения, а основания приобретения права собственности определяют в конечном счете юридическую природу той или иной модели. В моделях, предусматривающих приобретение имущества на праве частной собственности, права и обязанности сторон регулируются нормами гражданского права и гражданского законодательства (ч. 1 ст. 2 ГК РФ).

     Приватизация  отражает, инициирует и закрепляет становление как нового права  частной собственности, так и  обновленного права публичной собственности. Именно поэтому приватизация является категорией вещного права¹³.

     Приватизационная  модель производного способа возникновения права собственности связана со сменой собственника избыточного публичного имущества. Она реализуется как в сфере вещного права, так и в сфере обязательственного права. Приобретение имущества на праве частной собственности обусловлено не только потребностью публичного собственника в более эффективном распоряжении избыточным имуществом, но и возможностью приобретателя использовать это имущество в своих интересах. В связи с этим в приватизационной модели могут возникнуть специфические проблемы выявления потенциального эффективного собственника и правового регулирования разнообразных рисков в случае перехода приватизированного имущества в руки неэффективных собственников¹⁴.

     Рассмотрение  приватизации как категории обязательственного права предполагает выяснение ряда теоретических и практических вопросов об основаниях возникновения, исполнения и прекращения обязательства, о сторонах обязательства и др.

     Наиболее  распространенным является указание на договор как основание для  возникновения приватизационных обязательственных отношений. При этом, как правило, имеется в виду договор купли-продажи. Стороны приватизационной сделки в этом случае квалифицируются как продавец и покупатель. Избирательный подход к оценке места и роли публичного собственника в обязательстве, исходя лишь из договора купли-продажи¹⁵, создает неадекватную характеристику содержания приватизационного обязательственного отношения. При этом формируется искаженное представление как об основании возникновения, так и об этапах осуществления приватизационного обязательства.

     Суть не совсем адекватной характеристики содержания приватизационного обязательства состоит, во-первых, в том, что частный случай, один из способов приватизации - возмездное отношение, опирающееся на договор купли-продажи, принимается за общую модель для характеристики приватизационных обязательственных отношений. Во-вторых, и в этом частном случае договор в приватизационном обязательстве появляется лишь на завершающем этапе приватизационной сделки. "Договорная концепция", по нашему мнению, неверно определяет основание возникновения приватизационного обязательства. Гражданские права и обязанности возникают в приватизационном обязательстве не из договора, а по другому основанию¹⁶.

     Согласно  п. 2 ст. 307 ГК РФ обязательства возникают из договора вследствие причинения вреда и из иных оснований, указанных в ГК РФ. В составе оснований возникновения гражданских прав и обязанностей, установленных ГК РФ, в подп. 2 п. 1 ст. 8 определено, что гражданские права и обязанности могут возникать и из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в этом качестве. Именно это основание имеет место в случае с возникновением приватизационного обязательства¹⁷. Такое положение дел обусловлено спецификой права публичной собственности. Публичная собственность на имущество не может быть прекращена без возникновения права частной собственности на это имущество; с другой стороны, право частной собственности на него не возникнет без прекращения права публичной собственности. Значит, весь процесс в целом может начаться (и состояться) лишь после санкции публичного собственника и соответствующих правовых действий с его стороны. Статья 217 ГК РФ и действующее законодательство о приватизации санкционируют приватизационный процесс.

       Возникает потребность в социальной компенсации гражданам в связи с прекращением права государственной (муниципальной) собственности на часть общественного имущества. На протяжении всей трансформационной приватизации роль такого компенсационного механизма выполняла чековая приватизация, частично-возмездная приватизация для трудовых коллективов и безвозмездная приватизация жилья. Первые два вида компенсационного механизма были практически исчерпаны в течение трех первых лет процесса приватизации¹⁸. Главная нагрузка в компенсационном механизме, обеспечивавшая социальную приемлемость приватизации в целом, пришлась на приватизацию государственного и муниципального жилищного фонда. Население получило реальный выигрыш - гласный, адресный, не произошла смена владельца и пользователя имущества. Данный компенсационный фактор в полном объеме действовал в течение 1991 - 2005 гг. Даже в условиях действия приватизационного жилищного права легитимность приватизации в целом подвергалась сомнению широкими слоями населения, поскольку негативные социально-экономические результаты приватизации преодолеть полностью можно будет еще не скоро. 
 
 

     Глава 2. Спорные вопросы применения арбитражными судами законодательства в области приватизации государственного и муниципального имущества.

     В настоящее время приватизация государственного и муниципального имущества регулируется Законом Российской Федерации от 03.07.91 "О приватизации государственных  и муниципальных предприятий  в Российской Федерации" с изменениями  и дополнениями, внесенными Законами от 05.06.92 и от 24.06.92, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и принятыми в соответствии с ними правовыми актами Госкомимущества России. Все эти акты были изданы до введения в действие части первой ГК. Согласно ст. 4 ФЗ "О введении в действие части первой ГК РФ" они будут действовать впредь до введения соответствующих законов. Таким образом, на неопределенное время установлен специальный правовой режим.¹⁹

     Несовершенство  законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества, нарушения, допускаемые комитетами по управлению имуществом, а также юридическая неграмотность субъектов приватизации способствуют возникновению конфликтных ситуаций, которые нередко являются предметом разбирательства в арбитражном суде.

     На  разрешение арбитражных судов РФ поступает немалое количество споров, связанных с нарушением законодательства о приватизации государственного и  муниципального имущества.

     Хотелось  бы отметить, что в действующем  законодательстве существует некоторая неопределенность в вопросе о соотношении общего законодательства о собственности и приватизационного законодательства. Законодатель должен определить пределы вторжения приватизационного законодательства в законодательство о собственности и решить вопрос о соотношении норм ГК РФ и законов о приватизации: имеют ли положения названного кодекса преимущество перед нормами законов о приватизации²⁰.

     При этом надо различать правовое регулирование  отношений собственности и распоряжение конкретным собственником его правомочиями. Через правовое регулирование определяется объем полномочий собственника и порядок их реализации.

     В соответствии с пунктом "е" Конституции  регулирование отношений собственности  есть компетенция Федерации, поскольку  осуществляется оно гражданским  законодательством.

     Возникает косвенно относящийся к данной проблеме вопрос об определении цены приватизируемых объектов муниципальной собственности.

     Некоторые органы местного самоуправления исходя из ст. 132 Конституции считают, что  как законодатель, так и другие компетентные государственные органы не могут устанавливать для них  правила приватизации муниципального имущества, в частности, предельную цену²¹.

     Арбитражные суды заняли позицию, в соответствии с которой нормы законодательства о приватизации распространяются и  на эти случаи, так как цена может  рассматриваться как порядок  приватизации, а в соответствии со ст. 217 и 235 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.