Основы муниципального хозяйства

     В настоящее время в большинстве субъектов приняты законы, регулирующие отдельные вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Законодательно не предусмотрено ограничений ни по количеству государственных полномочий, передаваемых одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях. В связи с чем количество принятых законов о передаче полномочий в субъектах различно. Так, во Владимирской области принято 13 законов о передаче различных полномочий этого субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления, в Красноярском крае - 21 (причем одним законом нередко передается не одно, а несколько полномочий), в Воронежской области принято 4 закона.

     Таким образом, в настоящее время так и остался нерешенным вопрос о пределах делегирования государственных полномочий и о том, какие именно государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления.

     Важным вопросом является оказание содействия со стороны органов государственной власти органам местного самоуправления при выполнении отдельных государственных полномочий. К сожалению формы содействия закреплены лишь в законах некоторых субъектов Федерации. На мой взгляд при выполнении государственных полномочий многим органам местного самоуправления необходимо такое содействие как:

     - координация деятельности органов местного самоуправления с органами государственной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий;

     - изучение, обобщение, распространение опыта работы органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

     - методическое обеспечение деятельности органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

     - внесение предложений и рекомендаций органам местного самоуправления по вопросам эффективного осуществления отдельных государственных полномочий;

     - оказание консультативной и правовой помощи органам местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

     - оказание организационной помощи органам местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий;

     - меры по подготовке кадров муниципальных служащих, в должностные обязанности которых входит исполнение определенных функций по выполнению отдельных государственных полномочий, и повышению их квалификации;

     - направление проектов решений органов государственной власти, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, органам местного самоуправления для учета их мнения;

     - учет предложений органов местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;

     - предоставление органам местного самоуправления по их запросам необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий материалов и документов;

     - иные действия, направленные на содействие органам местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий[16].

     Известно, что исполнение органами местного самоуправления возлагаемых государственных полномочий сопряжено значительными расходами. Следовательно, может возникнуть угроза финансовой самостоятельности местного самоуправления как одного из основных принципов местного самоуправления. Поэтому во избежание этих и других неблагоприятных последствий в Федеральном законе о местном самоуправлении установлено, что такие полномочия осуществляются за счет субвенций из бюджета, передавшего их муниципальному образованию. Однако на практике передача материальных и финансовых средств органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий происходит не одновременно с наделением, а на основании него. В законе, наделяющем органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, отсутствует срок, в течение которого органы местного самоуправления должны быть обеспечены необходимыми материальными и финансовыми средствами. Нередко по целому ряду государственных полномочий субвенции из соответствующих бюджетов на их исполнение поступают уже после начала их осуществления. Соответствующие компенсации зачастую не покрывают реальных расходов органов местного самоуправления на осуществление переданных государственных полномочий. Это приводит к отвлечению средств местного бюджета от решения вопросов местного значения.

     В большинстве случаев в федеральном и региональном законодательстве говорится о последующем возмещении расходов, понесенных органами местного самоуправления, а не о передаче финансовых средств органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий. В связи с этим бюджетным законодательством предусматриваются правила о необходимости определения источников и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов в актах, устанавливающих данные расходы.

     В настоящее время существует проблема определения форм передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий[17]. Федеральные законы и законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны определять перечень материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий и форму их передачи органам местного самоуправления исходя из срока, на который органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями. Исключение из этого правила составляют случаи, когда необходимость в передаче органам местного самоуправления материальные ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий отсутствует. При этом Федеральный закон № 131 не уточняет, в каких именно случаях материальные ресурсы передаются в муниципальную собственность, а в каких -- в безвозмездное пользование или управление органам местного самоуправления.

     В процессе осуществления органами государственной власти контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий очень часто возникают споры и разногласия между органами власти различных уровней. В связи с этим законами отдельных субъектов РФ предусматриваются положения, определяющие порядок их разрешения.

     Так, споры и разногласия, возникающие при этом между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, разрешаются посредством согласительных процедур путем создания согласительных комиссий высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на паритетных началах. В их состав включаются представители органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Если согласительной комиссии не удается разрешить соответствующий спор или разногласие, то он подлежит урегулированию в судебном порядке.[11]

     Региональная практика показывает, что в качестве форм контроля могут выступать назначение уполномоченных для наблюдения за реализацией переданных государственных полномочий; правовая экспертиза и анализ решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых по вопросам реализации отдельных государственных полномочий; анализ деятельности органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий и внесения предложений в установленном законодательством порядке по поддержке деятельности указанных органов или по отзыву отдельных государственных полномочий[2].

     Контроль за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий означает возможность органов государственной власти оценивать при этом действия и решения рассматриваемых органов не с позиции права, а с позиции совпадения мнений органов власти двух уровней на характер и порядок реализации данной деятельности. И если точка зрения органов местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий не совпадает с точкой зрения органов государственной власти, приоритет отдается точке зрения органов государственной власти.

     Возможность осуществления такого контроля со стороны органов государственной власти критикуется некоторыми авторами. Например, А.А. Уваров отмечает: «отмена акта органа местного самоуправления по мотиву его нецелесообразности вряд ли оправдана с точки зрения стабильности осуществления определенной государственной функции. Такого рода вмешательство в эту деятельность дезорганизует работу муниципального органа и негативно сказывается на его авторитете как публичного органа власти у населения»[12]. Автор также полагает, что в этом случае контроль за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий не должен иметь приоритета перед контролем за законностью.

     Определенные разногласия возникают и по вопросу о том, чем является контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий для органов государственной власти -- правом или обязанностью.

     П.1 статьи 21 ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» гласит: «Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств».

     В законах некоторых субъектов РФ такой контроль является правом органов государственных власти. В связи с этим может возникнуть ситуация, когда органы государственной власти не будут проводить контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, и такие полномочия будут реализовываться органами местного самоуправления без должного внимания со стороны органов государственной власти, что противоречит Конституции РФ, согласно которой реализация переданных отдельных государственных полномочий всегда подконтрольна государству вне зависимости от желания или усмотрения органов государственной власти. Кроме того, не подконтрольность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может иметь серьезные негативные последствия в случае их недобросовестного выполнения.

     Большинство авторов, анализирующих данную проблему, все же придерживаются точки зрения, что органы государственной власти обязаны осуществлять данный контроль. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих органов государственной власти от ответственности за их осуществление. Органы государственной власти должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать ее эффективность, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения законодательства и прав граждан со стороны органов местного самоуправления [11].

     Согласно п. 3 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать. Следовательно контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий должен ограничиваться исключительно сферой реализации данных полномочий и не может служить основанием для вмешательства в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, нарушения их самостоятельности. Органы государственной власти, осуществляющие контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, при этом не вправе вмешиваться в оперативную деятельность данных органов.

     Проблема передачи и реализации отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления является актуальной и требует дальнейшего исследования. От эффективного решения, в конечном итоге, будет зависеть не только совершенствования механизма передачи и исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, но реформа местного самоуправления в целом. 

      Заключение 

     Несмотря на то, что органы местного самоуправления согласно нормам статьи 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти, они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками. Более того в соответствии с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями.