Основы муниципального хозяйства

     При утверждении бюджета уполномоченные органы местного самоуправления представляют органам государственной власти обоснование потребностей и расчет финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих государственных полномочий. В случае если расходы на реализацию отдельных государственных полномочий превысили размер переданных в местный бюджет финансовых средств, исчисленных исходя из действующих нормативов, органы местного самоуправления имеют право на получение компенсации дополнительных затрат. Для этого представительный орган местного самоуправления направляет уполномоченному органу государственной власти обоснование перерасхода финансовых средств и требование о возмещении дополнительных затрат на реализацию отдельных государственных полномочий. В случае отказа от возмещения указанных затрат спорный вопрос может быть решен в судебном порядке[13].

     Передача финансовых средств для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется уполномоченными законом органами государственной власти в установленные законом сроки путем прямого перечисления из федерального бюджета либо бюджета субъекта Российской Федерации.

     Органы местного самоуправления не имеют права использовать материальные и финансовые средства, переданные им для осуществления государственных полномочий, не по целевому назначению.

     Органы местного самоуправления имеют право в судебном порядке отказаться от исполнения переданных государственных полномочий, не обеспеченных материальными и финансовыми ресурсами.

     Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. 

      2.4 Порядок прекращения исполнения отдельных государственных полномочий 

     Составной частью института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является порядок прекращения их исполнения, который предлагается осуществлять в форме отзыва. Отзыв -- это право органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации на изъятие отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления на основании федерального и регионального закона с соблюдением установленных юридических процедур. Обязательными элементами федерального закона и закона субъекта Российской Федерации должны выступать: основание; условия и порядок прекращения исполнения отдельных государственных полномочий. Правом внесения соответствующего законопроекта могут обладать субъекты права законодательной инициативы, которые определены в Конституции Российской Федерации, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации при обязательном наличии заключения Правительства Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

     В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:

     1. истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;

     2. признание органов государственной власти, субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения отдельных государственных полномочий;

     3. невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;

     4. систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;

     5. неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;

     6. принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;

     7. отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.

     Решение о досрочном прекращении исполнения государственных полномочий органами местного самоуправления принимается в случаях выявления в ходе контрольных мероприятий: неисполнения или ненадлежащего исполнения переданных им государственных полномочий; использования не по назначению переданных материальных и финансовых средств, необходимых для реализации государственных полномочий; нарушения действующего законодательства при реализации переданных им государственных полномочий. 

     2.5 Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 

     Прекращение исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления тесно связано с вопросами государственного контроля и ответственности за их ненадлежащее исполнение.

     В федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении не дается определение понятия «контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий». В определении, данном этому понятию Н.И. Соломкой, под ним понимаются «все виды постороннего вмешательства в осуществление местного самоуправления»[10]. Такая широкая трактовка контроля применима и к контролю органов государственной власти за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; под ним можно понимать вмешательство уполномоченных органов государственной власти в осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в формах и порядке, предусмотренных законодательством, с целью устранения недостатков. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

     Согласно ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, ФЗ № 131, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

     Основными целями контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является обеспечение соблюдения данными органами законодательства при выполнении ими отдельных государственных полномочий, в том числе при принятии муниципальных правовых актов по указанным вопросам, а также конституционных принципов в реализации своей деятельности. Также контроль осуществляется за целевым использованием материальных и финансовых средств, переданных для осуществления этих полномочий в соответствии с установленными нормативами и иными требованиями.

     Согласно п. 6 ч. 6 ст. 19 ФЗ № 131 федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

     В процессе контроля органы государственной власти имеют право:

     - запрашивать у органов и должностных лиц местного самоуправления необходимую информацию о выполнении переданных полномочий и целевом использовании средств;

     - назначать уполномоченных представителей для оперативного контроля над выполнением делегированных полномочий и над целевым использованием выделенных ресурсов;

     - осуществлять методическую работу и координацию деятельности органов местного самоуправления по вопросам выполнения переданных государственных полномочий;

     Органы, должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

      III. Некоторые проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 

     В главе 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131ФЗ достаточно подробно регламентируются условия и процесс наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В то же время эти положения закона имеют некоторые пробелы.

     Например, в нем не определены пределы делегирования государственных полномочий, не урегулированы отдельные вопросы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти, не обеспечиваются при этом гарантии самостоятельности местного самоуправления. Кроме этого на сегодняшний день гарантированное федеральным законодательством финансирование делегированных органам местного самоуправления государственных полномочий не в полной мере решает проблему их финансового обеспечения. Муниципальные образования различных уровней и с различными финансовыми возможностями находятся в неравном положении.

     При делегировании полномочий необходимо прежде всего решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления. Характер переданных государственных полномочий, особенно при сохранении строгих государственных рамок, характерных для публичной сферы, и способа позитивного обязывания должен быть адекватен интересам населения муниципального образования[9].

     Некоторые авторы отмечают недостатки наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по сравнению с созданием территориальных органов государственной власти. Например, В.А. Овчинников, A.M. Сергиенко, А.Т. Ошурков в качестве таких недостатков указывают на наличие элемента неуправляемости в системе местного самоуправления в силу выборности и сменяемости органов местного самоуправления; возрастание издержек в связи с необходимостью дополнительного кадрового формирования органов местного самоуправления и в целом дефицит персонала.[7]

     Несмотря на возникающие сомнения о целесообразности передачи государственных полномочий органам местного самоуправления данный вопрос не является основным. Более важным представляется вопрос о сущностных характеристиках процесса передачи указанных полномочий, необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов, контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Недостаточная разработанность механизма передачи и реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, на практике порождает множество проблем.

     При рассмотрении вопроса о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями важное значение имеет выяснение вопроса согласования «закона о наделении» с органами местного самоуправления. Данная процедура не предусмотрена действующим законодательством. Федеральный или региональный законодатель в этом случае просто закрепляет в соответствующих законах государственные полномочия органов местного самоуправления, т.е. наделение представляет собой односторонний механизм передачи полномочий, односторонние действия государственных органов. Вопрос об участии органов местного самоуправления в процессе разработки «закона о наделении» является важным, ибо передача им тех или иных государственных полномочий без учета местной специфики в конечном итоге может затронуть интересы муниципалитета. Кроме того, проблема реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий серьёзно осложняется разнообразием муниципальных образований, отличающихся между собой по численности населения, по природным условиям и географическому положению.

     Следует также остановиться на вопросах о характере передаваемых полномочий. Целесообразно было бы определиться с вопросом, какого рода полномочия государственных органов будут передаваться органам местного самоуправления. Дело в том, что на практике возможны случаи, когда государство передает местному самоуправлению лишь те полномочия, которые изначально являются нерентабельными. Согласно Европейской Хартии местного самоуправления передача таких полномочий должна производиться «с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии».[1]

     Учитывая, что органы местного самоуправления могут наделяться не всеми государственными полномочиями, а только отдельными, объем государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления для осуществления, не должен быть слишком велик. В любом случае эти полномочия не должны перевалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения, которые определяют основное предназначение органов местного самоуправления. Объем государственных полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления, должен, прежде всего, зависеть от уровня социально-экономического развития муниципального образования.

     При передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления следует обратить внимание и на такую проблему, как нехватка муниципальных кадров, компетентных в проблемах местного самоуправления. В большинстве случаев передача отдельных государственных полномочий не сопровождается увеличением кадрового состава органа местного самоуправления, что приводит к возрастающей нагрузке на персонал.