Основные теории местного самоуправления

Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

Основное  содержание рассматриваемого принципа раскрывает ст. 12 Конституции РФ: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17);

б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не  допускается (ст. 14);

в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих (ст. 1); 

г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44). |

Принцип организационного обособления местного самоуправления призван обеспечить возможность  муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных положений»,  самим «определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление» (ст. 6 Европейской Хартии местного самоуправления). В соответствии с данным  положением ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии со ст. 17 Закона об общих принципах организации 
местного самоуправления должны определяться уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации.

Рассматриваемый принцип предопределяет основы взаимоотношений муниципальных образований между собой. Согласно ст. 6 Закона муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с  разграничением предметов ведения между ними. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

Указанный принцип  не только обеспечивает организационную  самостоятельность местного самоуправления, защиту от незаконного вмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливает основы их тесного взаимодействия.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также выполняя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне. Кроме того, органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государственной власти формируя местные бюджеты, а также осуществляя свои полномочия в иных сферах местной жизни.

Закон наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления

Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.

Сочетание представительной демократии с формами  прямого волеизъявления граждан.

Местное самоуправление, являясь одной из главных основ  демократического строя ¹², обеспечивает соединение и взаимодействие прямой демократии с демократией представительной.

Как говорилось выше, в соответствии со ст. 130 Конституции 
РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Данные институты  муниципальной демократии призваны обеспечить тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления, решение всех вопросов местной жизни в интересах местного сообщества. Это гарантируется прежде всего выборностью населением органов местного самоуправления. Выборные органы местного самоуправления - обязательный атрибут муниципального образования. Согласно ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наличие 
выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. I

Европейская Хартия местного самоуправления отдает приоритет в реализации функций местного самоуправления советам или собраниям, состоящим из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, которые могут иметь подотчетные или исполнительные органы (ст. 3). Развивая положения Хартии, Закон закрепляет приоритет представительных органов в нормативном регулировании по предметам ведения муниципального образования, устанавливая перечень их исключительных полномочий (ст. 15).

Приоритет представительного органа в структуре местного 
самоуправления обеспечивается его правом осуществлять контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Реализация  рассматриваемого принципа создает необходимые условия и предпосылки для осуществления эффективного контроля населения за деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления. Формы такого контроля должны быть установлены уставом муниципального образования. К ним относятся: отчеты выборных лиц местного самоуправления перед населением; выражение недоверия населением выборным лицам местного самоуправления и др.

Принцип сочетания  представительной демократии с формами  прямого волеизъявления граждан  гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения. Это участие обеспечивается прежде всего такими формами прямой демократии, как: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сходы) граждан, обращения граждан, народная право - творческая инициатива и др.

Данный принцип  предполагает гарантированность равного  права граждан на осуществление  местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. В ст. 3 закона закреплены основные гарантии этого права, в котором отряжается взаимное проникновение форм и институтов муниципальной демократии: прямой и представительной.

Соответствие  материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.

   Европейская Хартия местного самоуправления исходит из того, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям (ст. 9). Этот важнейший принцип местного самоуправления получил закрепление в Конституции РФ, законодательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления.

Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность  местного самоуправления, признает и  защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и не движимое имущество.

Муниципальная собственность является неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования.

Местное самоуправление обеспечивает использование муниципальной собственности для решения вопросов местного значения с учетом интересов населения.

Согласно  ст. 132 Конституции РФ органам местного самоуправления гарантируется право  самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. При этом формирование и использование местных финансов основывается на государственной поддержке. Каждое муниципальное образование имеет право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Федерации.

Финансовая  самостоятельность местного самоуправления обеспечивается законодательным закреплением собственных доходов местных бюджетов. К ним относятся: местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов, налогов субъектов Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.

Закон об общих  принципах организации местного самоуправления гарантирует каждому  муниципальному образованию обеспечение минимального местного бюджета. Бюджет должен формироваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов Федерации. В соответствии с Законом органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных  жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации (ст. 37). Однако закрепленный Законом механизм финансового обеспечения муниципальной деятельности в полной мере пока не действует: федеральными органами государственной власти пока не установлены государственные минимальные социальные стандарты.

Закон требует, чтобы муниципальным образованиям была обеспечена экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Статья 6 Закона предусматривает, что в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.

Важной гарантией реализации рассматриваемого принципа являются конституционные положения о финансировании осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления, и о компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 132 и 133). Однако эти конституционные положения также требуют разработки правового механизма приведения их в действие. Так, на Всероссийском совещании по вопросам местного самоуправления (1995 г.) отмечалось, что федеральные органы власти, устанавливая льготы различным категориям граждан, перекладывают по существу на органы местного самоуправления ответственность за их реализацию, не восполняя при этом дополнительные расходы, которые вынуждены нести органы местного самоуправления.¹³ И хотя в Законе закреплено, что решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств, проблема остается, ибо население обращается по этим вопросам прежде всего в органы местного самоуправления.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Сущность  местного самоуправления проявляется  не только в финансово-экономической  и организационной самостоятельности  муниципального образования, но и в  ответственности его населения, берущего на себя бремя решения вопросов местного значения.

Население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципального образования выборных органов согласно ст. 1 и 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Принцип ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления перед населением призван обеспечить: а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к 
ведению муниципальных образований; б) учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления; в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Решение вопросов непосредственного обеспечения  жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных уставом муниципального образования к его ведению, зависит прежде всего от того, насколько эффективно организована работа органов местного самоуправления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы, а также непосредственно решает в соответствии с Законом вопросы местного значения.