Опека и попечительство как форма воспитания детей, оставшихся без попечения родителей

     Действующее в тот период законодательство не предусматривало отказа от опекунства. Трудно не согласиться с мнением  К.П. Победоносцева, который считал, что опекунство – это не право, а обязанность. Единственные, кто мог отказаться от опекунской обязанности, это мать или отец несовершеннолетнего. В этом случае опека определялась правительством или императором. Если и в этом случае лицо отказывалось от исполнения обязанностей опекуна, то только тогда опека устанавливалась опекунскими учреждениями. К назначенным опекунам предъявлялись определенные требования. Прежде всего, он должен быть человеком, проявляющим заботу о здоровье, содержании и воспитании ребенка. Не мог быть назначен опекуном человек, который являлся расточителем, имеющий явные пороки, лишенный прав состояния по суду, имевший ссору с родителями ребенка, отличившийся суровыми поступками. Количество опекунов четко законодателем не обозначалось, их могло быть несколько¹.

     В крестьянской среде опека устанавливалась, как правило, по решению сельского общества или схода, а иногда – сельским старостой, волостным старшиной, волостным правлением и волостным судом.

     Это зависело от практики, которая имела  место в той или иной губернии. В русском обычном праве был заложен принцип, по которому мать-вдова считалась опекуншей своих детей до вступления в новый брак. Данный принцип закреплялся еще в «Русской Правде».

     Кассационный  Сенат дал разъяснения, касающиеся назначения опекунов и при опеке  родителей в интересах малолетнего. Все опекуны имели равные права, как и родители.

     Опекун  должен был заботиться о физическом, нравственном и умственном воспитании малолетнего и подготовке его  к жизни согласно общественному  положению его сословия. При решении  вопросов воспитания и образования ребенка опекун действовал по своему усмотрению, но, во избежание злоупотребления правами, опекуны обязаны были представлять отчеты опекунским учреждениям о содержании и воспитании малолетнего.

     Более жесткие требования предъявлялись к опекуну по управлению и распоряжению имуществом подопечного. Вся деятельность его в этом направлении контролировалась опекунскими учреждениями. Даже право самостоятельного распоряжения денежными средствами малолетнего ограничивалось предписаниями опекунских учреждений – расходовать эти средства только по целевому назначению.

     Движимое  и недвижимое имущество подопечных передавалось опекуну по описи, которая  производилась в двух экземплярах  в присутствии члена опекунского  управления и двух свидетелей. Один экземпляр описи передавался в опекунское учреждение, а другой вручался опекуну. На получение капиталов из кредитных учреждений, продажу имущества малолетних, залог и сдачу имущества в аренду требовалось получить разрешение опекунского учреждения. Недвижимое имущество могло быть продано только с разрешения Сената и только в установленных законом случаях. В принудительных случаях такое разрешение не требовалось. Однако заем денежных средств под залог имений малолетних требовал разрешения Сената.

     В практике отчуждения собственности детей, вопреки установленным правилам, существовала продажа имущества не по договору купли-продажи, а через публичные торги. Вплоть до судебной реформы 1864 г. Правительствующий Сенат одобрял такой порядок реализации имущества. Аналогичный порядок существовал и в крестьянской опеке, при которой и движимое, и недвижимое имущество продавалось с публичных торгов. Так, например, во Владимирской губернии после составления описи собственности подопечного имущество, требующее ремонта или неудобное для хранения, продавалось на сельском сходе желающим его купить¹.

     К законным сделкам по распоряжению имуществом малолетнего относились дарение, если это не выходило за пределы хозяйственных  распоряжений опекуна (свадебные подарки, подарки прислуге во время праздников, милостыня и др.). К правам опекуна относилось согласие на принятие наследства подопечным. Будучи законным представителем малолетнего, опекун защищал его интересы в суде.

     За  исполнение обязанностей опекуну выплачивалось вознаграждение в размере 5% от чистого дохода подопечного.

     По  окончании каждого года на опекунов возлагалась обязанность представлять отчет о доходах, расходах, содержании и воспитании малолетних, а после  прекращения опеки – общий  отчет.

     Опекун, недобросовестно выполнявший свои обязанности, нес ответственность. Отчеты, им представленные, тщательно проверялись. В случае, когда подопечный имел убытки вследствие умысла или халатности опекуна, последнему приходилось отвечать своим имуществом, и он освобождался от своих обязанностей. Основаниями для прекращения опеки являлись смерть ребенка, достижение им 17 лет, смерть опекуна, безвестное его отсутствие. С достижением подопечным 17-летнего возраста над ним устанавливалось попечительство².

     Отдельные нормы, регулирующие попечительство, отсутствовали в российском законодательстве, а поэтому применялись общие нормы об опеке. Нельзя было не считаться с тем, что попечительство существенно расширяло права несовершеннолетнего. С этого возраста у него появлялось право самостоятельно управлять имуществом, т.е. право на совершение сделок, связанных с управлением. Следует иметь в виду, что эти сделки несовершеннолетний может осуществлять только с согласия попечителя. Поскольку права попечителя не формулировались в отдельных нормах, что создавало неясность, неполноту правил попечительства и вызывало необходимость, прежде всего, научного разрешения этой проблемы.

     Понятие «совершеннолетие» среди крестьянского  населения не имело четкого определения. Детей приучали к работе с малолетства, поэтому подростка в 15 лет вполне могли считать взрослым работником. Если сирота – несовершеннолетний, но вполне способен самостоятельно вести хозяйство, то опека вообще могла не назначаться³.

     Процесс становления института опеки  и попечительства в России фактически завершился в XIX в. Основания и порядок устройства детей, оставшихся без попечения родителей, практически не изменились вплоть до 1917 г. Основным его недостатком оставалось по-прежнему несоответствие жизненным интересам всех сословий народа.

     Очередная и последняя попытка реформирования опекунского права, предпринятая в 1915 г. Межведомственным совещанием под председательством министра юстиции И.Е. Ильяшенко, закончилась разработкой нового проекта опекунского устава. По проекту высшими опекунскими начальниками становились участковые мировые суды, а в качестве высших опекунских установлений − съезды мировых судей. Новацией проекта явилось осуществление опеки над малолетними до достижения ими совершеннолетия (21 г.), а также отобрание детей от порочных родителей для помещения их на воспитание в добропорядочную семью, приют или иное соответствующее учреждение. Проект принят не был, а, следовательно, он не оказал влияния на формирование института опеки и попечительства над несовершеннолетними в России.

     В РСФСР органами опеки и попечительства являлись исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов, то есть органы государственной власти (ст. 120 Кодекса о браке и семье  РСФСР). До настоящего времени сохраняется заложенное КоБС РСФСР разделение функций по опеке и попечительству на: опеку в отношении несовершеннолетних; опеку в отношении недееспособных граждан; попечительство в отношении дееспособных граждан, нуждающихся по состоянию здоровья в попечении.

     В настоящее время полномочия по опеке  и попечительству от органов местного самоуправления переданы органам государственной  власти субъектов РФ.  

1.2. Правовая  основа опеки и попечительства 

     С 1 сентября 2008 года законодательно определено, что отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются:

     - ГК РФ¹, который имеет приоритетное значение перед иными нормативно-правовыми актами;

     - СК РФ⁴, который более детально определяет особенности отношений по опеке и попечительству по сравнению с иными нормативно-правовыми актами;

     - Федеральным законом РФ от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве"⁵, содержание которого полностью посвящено регулированию вопросов опеки и попечительства;

     - иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми в соответствии  с ними иными нормативными правовыми актами РФ⁶.

     Все перечисленные нормативно-правовые акты регулируют вопросы, связанные  с опекой и попечительством, в  комплексе. Законодатель позаботился о том, чтобы вступивший в силу с 1 сентября 2008 г. Федеральный закон РФ от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" не противоречил иным правовым актам: Федеральный закон РФ от 24 апреля 2008 г. № 49-ФЗ вносит изменения в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве". Изменения и дополнения коснулись ГК РФ (ст.ст. 31, 34, 35, 37, 39, 41, а также ст.ст. 1073, 174), СК РФ (наиболее важные - ст.ст. 70, 84, 122, 123, 145, 148.1, 152, 153, 153.1, 153.2, а также гл. 22 "Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"), ЖК РФ⁷ (ст. 31, 33, 69).

     Ряд нормативно-правовых актов был признан  утратившими силу в связи с изменениями от 1 сентября 2008 г. (ст. 5 Федерального закона РФ от 4 апреля 2008 года № 49-ФЗ⁸).

     При этом остальные правовые акты, принятые ранее 1 сентября 2008 года и не противоречащие Федеральному закону РФ от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", продолжают действовать. Если в каком-либо из этих правовых актов содержится норма, противоречащая вновь принятому закону, то она не подлежит применению.

     В качестве примеров нормативно-правовых актов, в той или иной степени  связанных с регулированием отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, приведем следующие.

     Федеральный закон РФ от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ "О  государственном банке данных о  детях, оставшихся без попечения  родителей"⁹ устанавливает порядок формирования и использования государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

     Государственный банк данных о детях, оставшихся без  попечения родителей, представляет собой совокупность информационных ресурсов, сформированных на уровне субъектов Российской Федерации (региональный банк данных о детях) и на федеральном уровне (федеральный банк данных о детях), а также особые информационные технологии.

     В настоящее время на учете в  федеральном банке данных о детях  состоят сведения почти о 160 тыс. детей, которые могут быть устроены на воспитание в семьи граждан - под опеку (попечительство), в приемную семью, на усыновление.

     Граждане, желающие принять детей на воспитание в свои семьи, вправе обратиться за информацией о детях, оставшихся без попечения родителей, к любому региональному или федеральному оператору государственного банка данных. Обязанности регионального оператора государственного банка данных о детях исполняет орган исполнительной власти субъекта РФ.

     Целями формирования и использования государственного банка данных о детях являются: осуществление учета детей, оставшихся без попечения родителей; оказание содействия в устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ; создание условий для реализации права граждан, желающих принять детей на воспитание в свои семьи, на получение полной и достоверной информации о детях, оставшихся без попечения родителей.

     Для эффективной реализации вышеназванного закона принято Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2002 года № 217 "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием"¹⁰, которым утвержден практический механизм реализации закона и Правила ведения государственного банка данных.

     В настоящее время федеральным  оператором государственного банка  данных о детях, оставшихся без родительского  попечения является Министерство образования  и науки.

     Правила создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье, утверждены Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. № 423¹¹.

     Правила создания приемной семьи и осуществления  контроля за условиями жизни и  воспитания ребенка (детей) в приемной семье устанавливают порядок создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье.

     Приемной  семьей признается опека или попечительство над ребенком (детьми) на основании договора о приемной семье, заключенного органом опеки и попечительства и приемными родителями (приемным родителем), на срок, указанный в договоре.