Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР после 1985 г., существенным образом затронули систему местной власти. В этих реформах возможно выделение пяти этапов, один из которых продолжается и в настоящее время.

       На  первом этапе исполкомы были по прежнему подотчетны своему Совету и вышестоящему исполкому. Решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятых в пределах своей компетенции, были обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами.

       Второй  этап муниципальной реформы связан с принятием и реализацией  Закона РСФСР от 06 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»¹⁹. В соответствии с данным законом местное самоуправление осуществлялось Советами народных депутатов, местными администрациями, местными референдумами, собраниями граждан, и т.д. Автора исследования интересует вопрос, связанный с положением местной администрации в структуре органов местного самоуправления. Впервые этот закон сформулировал принципы определения компетенции органов местного самоуправления. Устанавливалось, что их компетенция не может быть изменена иначе как законом. Местные органы не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти, других органов местного самоуправления. Данные принципы в дальнейшем легли в основу современных актов, регулирующих вопросы компетенции местного самоуправления.

       Особо регулировались формы взаимоотношений  между местной администрацией и  местных Советов. Пополнялся набор мер, игравших роль «сдержек и противовесов» между ними: утверждение Советами структуры местных администраций; отмена актов администрации Советами в случае противоречия этих актов закону и решениям местных Советов; право главы администрации обжаловать решения Совета в судебном порядке и др. Ряд этих и других положений сохранили свое действие до настоящего времени.

       Регламентировалось  и положение главы администрации. С начала    90-х годов наметилось два способа вступления в должность  руководителей местных администраций: избрание и назначение. Руководитель местной администрации избирается на пять лет на основе всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании. Однако в силу различных обстоятельств, главным образом политического характера, выборы главы администрации носили до 1995 г. единичный характер. Большинство руководителей администрации назначались.

       На  третьем этапе развития местного самоуправления автор подробно останавливаться  не будет, так как он в основном затронул представительные органы местного самоуправления. Он заметит лишь одно. Местные Советы были упразднены, взамен началось формирование новых структур представительных органов.

       Четвертый этап развития местного самоуправления связан с принятием Закона 1995 г. «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором отдельная третья глава была посвящена органам местного самоуправления, однако в ней рассказывалось подробно положение представительного органа, а не местной администрации как исполнительно-распорядительного органа. Об исполнительном органе местного самоуправления в законе не было ни слова.

       Пятый этап развития местного самоуправления продолжается до сих пор, и на данном периоде автор исследования более  подробно остановиться в следующей главе, здесь же он хочет заметить лишь 2 момента.

       Первое, это то, что был принят новый  нормативно-правовой акт, регулирующий деятельность местного самоуправления – ФЗ №131 от            06 октября 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации». И второе – в этом законе выделяется отдельная глава, именуемая «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления», в которой излагаются общие положения не только о представительном органе, но и о местной администрации как исполнительно-распорядительном органе.

       Анализируя  данный исторический этап развития исполнительно-распорядительного  органа, автор исследования, приходит к следующим выводам:

1. исполнительные органы местного самоуправления получили свое развитие именно в период существования такого государства как СССР;
2. впервые за долгое время стали создаваться специализированные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления, плюс ко всему именно исполнительные органы местного самоуправления были закреплены в Конституции РСФСР 1918 г., Конституции СССР 1936 г., что говорило о важности данных органов как основы государства;
3. с другой стороны был негативный момент, заключающейся в том, что исполнительно-распорядительные органы вошли в систему государственных органов управления, что в принципе не свойственно как местному самоуправлению в целом, так и отдельным его органам;
4. что касается переходного периода от Советского государства к РФ, то здесь автору исследования хотелось заметить, что именно на данном этапе исполнительный орган стал именоваться местной администрацией, что непосредственно является темой исследования, к изложению которой исследователь и хотел бы прейти.

       Таким образом, изучая историю развития исполнительно-распорядительного  органа местного самоуправления, современная  РФ приобретает бесценный опыт и  способность прогнозирования развития исполнительно органа сегодня и  в будущем.  
 
 
 
 
 

ГЛАВА 2 ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ                          ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНОГО ОРГАНА В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ 

§ 2.1 Правовые проблемы статуса  местной администрации

         Федеральный закон № 154 от 28 августа  1995 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», регулируя вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, не предусмотрел обязательное формирование в муниципальных образованиях исполнительно-распорядительных органов. Однако Федеральный закон № 131 от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исправил эту не точность. Данный закон установил необходимость включения в структуру органов местного самоуправления                исполнительно-распорядительного органа муниципального образования и определил его наименование как местная администрация.

       Статья 37 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит в себе основные положения,         касающиеся данного органа местного самоуправления,                                                             а п. 7 ст. 37 ФЗ № 131 закрепляет правовое положение                     исполнительно-распорядительного органа, который гласит «местная администрация обладает правами юридического лица»²⁰. О том, что местная администрация является юридическим лицом также закрепляется в уставах муниципальных образований, в частности, устав муниципального образования «Миасский городской округ» закрепляет, что «администрация округа является юридическим лицом²¹. На данных положениях автор исследования и хотел бы остановиться более подробно. Необходимо понять, что подразумевается под вышепредставленным высказываниями, раскрыть их для наиболее грамотного управления муниципальным образованием с помощью исполнительно-распорядительного органа.

       В этих целях исследователь считает  целесообразным обратиться к гражданскому законодательству и раскрыть термин юридическое лицо. Юридическим лицом  признается организация, которая имеет  в собственности, хозяйственном  ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде; юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету²². Исходя из представленного понятия, автор исследования сможет определить основные признаки и черты свойственные местной администрации как юридическому лицу.

       В соответствии с положениями ГК РФ о юридическом лице, местная администрация приобретает и осуществляет гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей при заключении договора и в определении любых, не противоречащих законодательству, условий договора. В качестве юридического лица исполнительно-распорядительный орган выступает на равных началах со своими контрагентами, что предполагает отсутствие со стороны местной администрации властного воздействия на контрагентов. Данный орган может быть истцом и ответчиком в суде, иметь свою печать, штампы, бланки со своей символикой, расчетный, валютный и другие счета в банковских учреждениях²³.         

       Как юридическое лицо местная администрация  подлежит государственной регистрации, предусмотренной ст. 51 ГК РФ, при этом данный орган будет зарегистрирован в качестве некоммерческой организации, а в частности, в виде муниципального учреждения, образуемого для осуществления управленческих функций. Государственная                      регистрация проводится в порядке и правилах предусмотренных                                         ФЗ № 129 от 08 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»²⁴. Основанием для государственной регистрации органов местного самоуправления, в том числе и исполнительно-распорядительного, является устав муниципального образования и решение о создании местной администрации с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основанием для регистрации является решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица, а также утверждение положения о местной администрации представительным органом муниципального образования. Регистрация устава муниципального образования осуществляется в соответствии с         ФЗ № 97 от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»²⁵. Регистрирующий орган:

       1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;

       2) проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

       3)  присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;

       4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

       5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации²⁶.

       Только  после соблюдения вышеизложенной процедуры  местная администрация получает статус юридического лица, способного осуществлять свои полномочия и функции в качестве муниципального учреждения, предусмотренные уставом муниципального образования.            В частности устав муниципального образования «Миасский городской округ» предусматривает следующие полномочия местной администрации: 

1. формирует проект бюджета Округа, организует его исполнение, разрабатывает проекты планов и программ экономического и социального развития Округа, осуществляет материально-техническое обеспечение их выполнения, организует сбор статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы Округа, и представляет указанные данные органом государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
2. осуществляет организацию благоустройства и озеленения территории Округа, использование и охрану городских лесов, расположенных в границах Округа;
3. создает условия для организации досуга и обеспечения населения Округа услугами организаций культуры;
4. выступает заказчиком на строительство и ремонт объектов социальной и производственной инфраструктуры, создаваемых за счет собственных средств или на основе долевого участия
5. осуществляет мероприятия по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
6. осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации, Челябинской области, настоящим Уставом, решениями Собрания депутатов Округа²⁷. 

       Анализируя  далее данную проблему, автор исследования считает целесообразным остановиться на признании местной администрации  некоммерческой организацией, а именно муниципальным учреждением.       В этих целях необходимо обратиться к ФЗ № 7 от 12 января 2006 г.              «О некоммерческих организациях». Организация созданная, собственником для осуществления функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично, называется учреждением²⁸. Подавляющее большинство учреждений, существующих сегодня в России, – это государственные либо муниципальные учреждения. Данная организационно-правовая форма регулируется ст. 9 ФЗ № 7 и ст. 120 ГК РФ. В соответствии с ФЗ № 7 от 12 января 2006 г. «О некоммерческих организациях» имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением. Частные и бюджетные учреждения, в данном случае местная администрация, отвечают по своим обязательствам, находящимся в его распоряжении имуществом. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретения автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения   в соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ.