Казна как объект гражданских прав

     При решении вопроса  о правомерности  обращения взыскания  на имущество государства  в рамках рассматриваемого дела судьи почему-то принимают во внимание лишь часть имущества, которым государство  обеспечивает свои обязательства, а именно бюджет. Минфин России, удачно используя нормы закона о федеральном бюджете на соответствующий год, не оставляет судьям пространства для юридического маневра при принятии решения по делу.

     По  логике юристов Минфина  России бюджет не предусматривает статьи расходов по погашению задолженности по конкретным обязательствам государственного займа (обратного истец доказать не сможет в силу отсутствия в бюджетной классификации расходов прямой записи о расходах на погашение задолженности по конкретному займу), поэтому погашение задолженности за счет средств федерального бюджета приведет к нарушению федерального закона о бюджете.

     Состав  государственной  казны определен  в п. 4 ст. 214 ГК РФ, муниципальной в  п. 3 ст. 215 ГК РФ. Согласно указанным статьям, казну образуют как бюджетные средства, так и иное имущество соответствующего субъекта, кроме закрепленного за созданными им предприятиями и учреждениями. Поэтому следует признать, что объекты взыскания по долгам указанных в главе 5 ГК РФ субъектов не связаны с бюджетом и не зависят от того, отражены ли соответствующие долги в бюджете. Постановление пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 обращает внимание на то, что средства соответствующего бюджета являются первоначальным объектом взыскания и только при отсутствии денежных средств взыскание обращается на остальное имущество, составляющее казну.

     Как отмечается в п. 4 письма ВАС РФ от 19 марта 1999 г. N С5-7/"З-282²⁹, в соответствии со ст. 110 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год"³⁰ законодательные и иные нормативные правовые акты, влекущие дополнительные расходы за счет средств федерального бюджета на 1999 г., а также сокращающие его доходную базу, реализуются при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в федеральный бюджет и (или) при сокращении расходов по конкретным статьям федерального бюджета на 1999 г., а также после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1999 год".

     Если  законодательные  акты, устанавливающие  бюджетные обязательства, реализация которых обеспечивается из средств федерального бюджета, противоречат Федеральному закону "О федеральном бюджете на 1999 год", применяется названный Федеральный закон. Решение же, принятое с нарушением норм материального права, в соответствии со ст. 176 АПК РФ подлежит отмене.

     Таким образом, обращение  взыскания на средства федерального бюджета  по долгам государства, не предусмотренным  в федеральном  законе о федеральном  бюджете на соответствующий  год, является фактически невыполнимым.

     Однако  государство обеспечивает свои обязательства  не только собственным  бюджетом. По общему правилу, установленному в ст. 126 ГК РФ, Российская Федерация отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности  имуществом. Если не принимать во внимание размер сложившегося внешнего и внутреннего долга Российской Федерации, уровень жизни основной массы граждан нашего государства и основную функцию государства осуществление своей деятельности в интересах большинства своих граждан, то данное правило достаточно корректно вытекает из презумпции равноправия государства и других участников гражданского оборота, закрепленной в п. 1 ст. 124 ГК РФ. Поэтому следует рассмотреть возможность исполнения судебного решения путем обращения взыскания на иное имущество казны Российской Федерации, кроме средств федерального бюджета.

     Теперь  перейдем ко второму  из упомянутых ранее  заблуждений по вопросу  взыскания задолженности  с государства. В  соответствии с распространенной (оспоримой) точкой зрения объекты государственной собственности могут быть переданы их собственником в частную собственность лишь в порядке, предусмотренном приватизационным законодательством.

     Данное  мнение основано на сингулярном толковании норм ст. 217 ГК РФ без  учета требований других правовых норм как ГК РФ, так и иных нормативных актов, что приводит к некорректной оценке соотношения приватизационного законодательства и законодательства об исполнительном производстве.

     При анализе рассматриваемой  ситуации целесообразно  принимать во внимание требование ч.1 ст. 217 ГК РФ как диспозитивную норму, предусматривающую в рамках целевой правоспособности публично-правовых образований право, а не обязанность указанных хозяйствующих субъектов передавать имущество, принадлежащее им на праве собственности, в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации. Как следует из ч. 2 той же статьи, предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются лишь в случае приватизации объектов публичной собственности, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

     Вместе  с тем, согласно ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О  приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (далее Закон о приватизации)³¹, под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.

     Дополнительным  фактором, позволившим  укорениться в  сознании правоприменителей  второму из анализируемых  заблуждений, является неоднозначное доктринальное толкование совокупности норм ст. 217 ГК РФ и ст. 1 Закона о приватизации. В соответствии с данным толкованием, пример которого приведен в комментарии к ст. 217 ГК РФ³², при совершении сделок в процессе приватизации нормы законов о приватизации имеют приоритет по отношению к общим положениям ГК РФ о порядке приобретения и прекращения права собственности, при этом о приватизации объектов публичной собственности подспудно упоминается как о единственном способе прекращения права государственной (муниципальной) собственности, в случае, если публично-правовое образование распоряжается имуществом казны. Толкование названных норм, содержащее некоторые расхождения с мнением, изложенным в ранее упомянутом источнике, содержится в комментарии к ст. 217 ГК РФ³³.

     Вместе с тем под приватизацией в указанном толковании, на первый взгляд безусловно правильном, понимается возмездная передача в установленном порядке имущества определенного вида в собственность физических и юридических лиц.

     Однако  анализ совокупности норм ГК РФ о приватизации и о возникновении и прекращении права собственности приводит к выводу о том, что под приватизацией предпочтительнее понимать добровольную передачу в установленном порядке собственником государственного (муниципального) имущества, в том числе от его имени третьими лицами, имущественных объектов в собственность физических лиц и организаций.

     Данный  вывод подтверждается нормой абз. 9 п. 2 ст. 235 ГК РФ, в соответствии с которой имущество, находящееся в  государственной  или муниципальной  собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации, по решению собственника, т. е. добровольно. Следует отметить, что право государственной собственности на указанное имущество прекращается не только в этом случае, но и, согласно п. 1 ст. 235 ГК РФ, в иных случаях, предусмотренных законом. К их числу Гражданский кодекс РФ обоснованно причисляет принудительное изъятие имущества у собственника при обращении взыскания на такое имущество для погашения обязательств собственника (подп. 1 п. 2 ст. 235 и ст. 237 ГК РФ). Характерными признаками указанного случая прекращения права собственности являются отчуждение имущества у собственника против его воли и отчуждение имущества в собственность третьего лица не самим собственником, а специальным субъектом рассматриваемых правоотношений.

     Порядок изъятия имущества  путем обращения  взыскания на него для погашения  обязательств собственника установлен Гражданским  процессуальным кодексом РФ и Федеральным  законом от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве"³⁴.

     Учитывая  то обстоятельство, что названные  акты регулируют правоотношения по поводу принудительного  отчуждения имущества  собственника по обязательствам последнего в собственность  третьих лиц, а  не добровольную передачу собственником принадлежащего ему имущества в собственность третьим лицам, представляется, что законодательство о приватизации не распространяется на данные правоотношения.

     Следовательно, в ситуации принудительного  обращения взыскания  на объекты государственной (муниципальной) собственности законодательство о приватизации не имеет приоритета над нормами законодательства об исполнительном производстве, поэтому оно не должно применяться.

     Основания обращения взыскания  на имущество казны. В соответствии со ст. 1069 ГК РФ за счет казны Российской Федерации подлежит возмещению "вред, причиненный лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа".

     Вместе  с тем следует  отметить, что правовые нормы ст. 125, 214 ГК РФ применимы не только к деликтным, но и  ко всем другим обязательствам государства, поскольку, как следует из анализа правового  положения государства в части оснований его имущественной ответственности, основополагающей правовой нормой является ст. 16 ГК РФ. Нормы же ст. 1069 и 1071 ГК РФ описывают основные процедурные элементы механизма реализации гражданско-правовой ответственности государства.

     Пределы имущественной ответственности государства. Учитывая нормы ст. 124, п. 1 ст. 126 и абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ, по своим обязательствам государство несет ответственность всем имуществом, принадлежащим ему на праве собственности, за исключением имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, т. е. казной.

     Взысканию не подлежит имущество, которое может  находиться только в  государственной  собственности.

     Из  сказанного следует, что имущественная ответственность государства ограничена имуществом казны, из которого исключается также ограниченное в обороте имущество определенного вида. При этом совершенно обоснованным является невключение в пределы имущественной ответственности государства и государственной казны имущества, переданного в установленном порядке лицом, правомочным осуществлять такие действия, в хозяйственное ведение или оперативное управление. Это обусловливается тем, что принадлежащее хозяйствующему субъекту на определенном ограниченном вещном праве имущество составляет пределы его имущественной ответственности, что гарантирует стабильность и выполнимость гражданского оборота, участником которого является данный хозяйствующий субъект.

     Вместе  с тем в силу норм ст. 299 ГК РФ право хозяйственного ведения и оперативного управления возникает по двум основаниям: а) по решению собственника с учетом п. 3 ст. 124 ГК РФ о закреплении имущества за унитарным предприятием или учреждением (п. 1 ст. 299 ГК РФ); б) вследствие поступления имущества хозяйствующему субъекту по договору или иному основанию в порядке, установленном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности (п. 2 ст. 299 ГК РФ).

      Таким образом, за пределами имущественной ответственности государства и его казны остается не все имущество, принадлежащее учреждениям и унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а лишь его часть закрепленная за названными юридическими лицами на указанных вещных правах. Остальная его часть включается и в состав казны, и в пределы имущественной ответственности государства, поэтому на него может быть обращено взыскание.

     Налицо  коллизия. С одной  стороны, правило  п. 1 ст. 126 и абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ соотносится  с правовыми нормами абз. 2 п. 5 ст. 113 и п. 2 ст. 126 ГК РФ, в соответствии с которыми юридические лица, созданные Российской Федерацией, не отвечают по ее обязательствам. С другой стороны, выпадающая из названного правила правовая норма (в соответствии с которой имущество, не закрепленное, но принадлежащее юридическому лицу на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, включается в состав казны соответствующего публично-правового образования) прямо противоречит правовым нормам абз. 2 п. 5 ст. 113 и п. 2 ст. 126 ГК РФ, так как получается, что указанное юридическое лицо отвечает по обязательствам Российской Федерации, если имущество не создано ею, а приобретено у какого-либо муниципального образования или субъекта Российской Федерации, поскольку на данное имущество может быть обращено взыскание по долгам хозяйствующего субъекта, названного в главе 5 ГК РФ.

     Если  данный вопрос отнести  к унитарным предприятиям, приобретенным субъектами Российской Федерации  или муниципальными образованиями у  Российской Федерации (что часто встречается вследствие презумпции федеральной государственной собственности на все имущество, расположенное на территории Российской Федерации и не находящееся в иной форме собственности, кроме государственной, установленной рядом нормативных правовых актов в период действия Конституции РСФСР 1978 г.), то получится, что по долгам данных хозяйствующих субъектов указанные юридические лица могут нести ответственность.