Внешний государственный долг РФ

Законодательно не определено само понятие «управление долгом»  и, соответственно, пределы полномочий Правительства Российской Федерации  в сфере выполнения этой его функции.

В настоящее время  бюджетное законодательство регулирует в основном  вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. Однако эффективная система управления государственным долгом должна включать в себя более значительный набор инструментов (рыночные операции по выкупу и досрочному погашению долга, операции по конверсии (обмену) долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы и пр.). В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по проведению вышеуказанных операций. В настоящее время учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует. Учет государственных долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банк России — внутренний долг, Внешэкономбанк СССР — внешний долг в части облигационных займов и долга официальных кредиторов и других категорий долга), а также различными департаментами Министерства финансов Российской Федерации.

Методология учета долговых обязательств в значительной степени  отличается в зависимости от органа и подразделения Минфина России, осуществляющего учет. Кроме того, методология учета в ряде случаев  отличается не только по категории  долга, но и по видам долговых обязательств, что еще больше затрудняет определение  точного размера долга и перспективное  планирование бюджета в части  обслуживания и погашения государственного долга и привлечения заимствований. Отсутствие единой методологии учета  государственного долга, а также  единой интегрированной базы данных по видам долговых обязательств ухудшает возможности по формированию и реализации обоснованной долговой стратегии, а  также бюджетной политики в целом.

В настоящее время размеры  погашения и обслуживания долга  в значительной степени зависят  от материализации рисков, связанных  со структурой государственного долга.

В связи с тем, что учет доходов федерального бюджета осуществляется в рублях, а платежи по внешнему долгу производятся в иностранной  валюте, государство несет значительные риски в форме возможного резкого  изменения валютного курса рубля.

Одновременно рост валютного  курса рубля приводит к ситуации, когда внутренние заимствования  будут менее выгодными для  бюджета, чем внешние заимствования  на аналогичные сроки с учетом фактора валютного риска (и, наоборот, в случае падения валютного курса  рубля).

Кроме того, часть заимствований, составляющих государственный долг Российской Федерации, имеет плавающие  процентные ставки, что приводит к  возникновению риска увеличения бюджетных расходов на обслуживание долга в связи с колебаниями  процентных ставок на международных  рынках.

Таким образом, развитие системы  анализа рисков, связанных с управлением  государственным долгом и осуществлением заимствований, является основополагающим элементом системы активного  управления государственным долгом и осуществления экономически и  финансово обоснованной политики в  области управления долгом.

Несмотря на появление  отдельных элементов планирования долговой политики в последние годы, следует признать, что в настоящее  время не сложилось целостной  системы планирования государственных  заимствований и механизма определения  политики в области управления государственным  долгом.

Процесс долгового планирования в значительной степени зависит  от развития механизмов и методологии  макроэкономического и бюджетного планирования, а также методологии  учета в секторе государственного финансирования.

В этой связи долговое планирование должно быть органичной частью бюджетного планирования и должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов.

Вместе с тем, процесс  долгового планирования является в  значительной степени самостоятельным  процессом, поскольку определяет долговую политику, как в случае благоприятной  бюджетной ситуации, так и в  случае ее ухудшения.

Существенное значение имеет  и то обстоятельство, что программы  государственных заимствований  разрабатываются и утверждаются только на предстоящие 12 месяцев, в  отличие от международной практики, для которой характерны разработка и принятие, как правило, среднесрочных (на 3-5 лет) заемных программ и программ в области управления государственным  долгом.

Однако обеспечение эффективности  среднесрочных программ государственных  заимствований возможно при наличии  утвержденных программ социально-экономического развития страны на соответствующий  период.

В частности, следствием отсутствия четкой взаимосвязи между заемной  политикой и политикой в области  погашения и обслуживания накопленного долга стал тот факт, что в процессе реализации политики государственных  заимствований   не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю государственных долговых обязательств. В результате в ряде случаев осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых «пиков» платежей по погашению и обслуживанию государственного долга.

http://www.wofan.org/nesmotrya-na-poyavlenie.html

Яркий пример указанного недостатка действующей системы управления долгом — наличие «пиков» в  графике платежей по внешнему долгу  России, приходящихся на 2003, 2005, 2008 годы. Более того, нередко платежи в  пределах одного финансового года концентрируются  в пределах двух-трех месяцев, что  существенно затрудняет процесс  управления денежной наличностью и  кассовое исполнение федерального бюджета.  

6. Координация долговой  политики государства с политикой  в области управления золотовалютными  резервами и процентной политикой  Банка России.

Политика в области  управления государственным долгом непосредственно влияет на денежно-кредитную  политику и, в частности, на курс рубля, денежную массу, уровень золотовалютных резервов. Одновременно денежно-кредитная (в том числе процентная) политика Банка России оказывает непосредственное влияние на стоимость, состояние  и рынок внутренних заимствований, а размер золотовалютных резервов на способность страны погашать и обслуживать  внешний долг, что, в конечном счете, влияет на кредитный рейтинг России и стоимость внешних заимствований.

В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной  политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий  год. При этом механизм координации  среднесрочной бюджетной и долговой политики и денежно-кредитной политики не определен.

С учетом изложенного, очевидна необходимость четкого формулирования сферы обязанностей, процедур и механизмов взаимодействия и координации бюджетной  и долговой политики, функций и  сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между  государственными органами, вовлеченными в прогресс формирования бюджетной  и денежно-кредитной политики, а  также в процесс управления долгом.

В отсутствие указанного взаимодействия и координации возможности  реагирования системы управления государственным  долгом на изменение экономических  и финансовых условий, состояние  финансовых рынков являются ограниченными, что увеличивает риски крупных  потерь и кризисов. Имеющаяся система отчетности о государственном долге отличается высокой степенью закрытости, прежде всего для участников финансовых рынков — потенциальных инвесторов, с точки зрения объема доступной для них информации о наиболее важных аспектах политики и операций по управлению долгом.

Между тем прозрачность режима принятия решений, распределения полномочий, четкость правил и процедур осуществления  операций по управлению государственным  долгом способствует укреплению доверия  кредиторов и инвесторов к долговым обязательствам государства, что, в  свою очередь, повышает эффективность  проводимых операций по управлению государственными долговыми обязательствами и  в долгосрочной перспективе может  привести к снижению стоимости обслуживания государственного долга. В этой связи представляется целесообразным внедрение в практику работы регулярного (ежеквартального, ежегодного) опубликования информации, касающейся основных аспектов сферы управления государственным долгом (целей и инструментов текущей долговой политики, основных характеристик портфеля государственных обязательств, результатов аудиторской проверки деятельности в области управления государственным долгом, программ предполагаемых заимствований, стратегии государственных мер по формированию эффективного рынка государственных ценных бумаг и др.). При этом имеется в виду, что механизмы, обеспечивающие конфиденциальность оперативной информации о заимствованиях и государственном долге, должны быть сохранены и развиты.  

8. Система учета и регистрации  субфедеральных, региональных и  муниципальных заимствований, а  также анализа заимствований  негосударственного сектора экономики. 

Субфедеральные, региональные и муниципальные заимствования  представляют собой также один из факторов риска устойчивости государственных  финансов и оказывают непосредственное влияние на государственную политику в области управления долгом. Отсутствие четкой политики в отношении этих заимствований, а также механизмов их регулирования усугубило долговой кризис Российской Федерации в 1998 году.

Несмотря на установленные  в настоящее время законодательные  ограничения на новые заимствования  субъектами Федерации и муниципалитетами, система контроля за соблюдением этих ограничений недостаточно эффективна. Кроме того, действующая система управления государственным долгом не имеет эффективных инструментов и механизмов влияния на заимствования на корпоративном уровне, в том числе предприятий государственного сектора экономики. Таким образом, риски, связанные с негосударственными заимствованиями, остаются одним из уязвимых элементов  системы управления государственным долгом. Следует отметить, что в настоящее время разработаны «Временные методические рекомендации по  управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Цель  названных Методических рекомендаций – оказание содействия субъектам РФ и муниципальным образованиям в совершенствовании системы управления долгом и условными обязательствами в рамках действующего федерального законодательства. Они носят временный, рекомендательный характер и подлежат пересмотру по мере внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также обобщения практического опыта их применения.

Содержание Методических рекомендаций  изложено в Приложении 1 настоящей работы.  

9. Единый орган, уполномоченный  осуществлять заимствования от  имени Правительства. 

Действующее законодательство не закрепляет функции учета, оперативного управления долгом и осуществления  заимствований за одним уполномоченным органом Правительства, что предполагает возможность осуществления заимствований  другими органами исполнительной государственной  власти от имени Правительства. В  прошлом указанная практика привела  к значительному росту долга  бывшего СССР и Российской Федерации  за счет предоставления федеральными органами государственной власти гарантий и осуществления заимствований  от имени Правительства, а также  возможность осуществления заимствований  государственными унитарными предприятиями,  входящими в государственный сектор экономики.

Упомянутые выше проблемы и недостатки действующей  системы управления государственным  долгом обусловливают необходимость  реформирования системы управления государственным долгом с целью  создания единой, эффективной и интегрированной  системы, а также пересмотра принципов  ее функционирования с учетом мирового опыта и особенностей текущего положения  страны. Проблеме  разработки системы управления государственным долгом РФ стало уделяться внимание еще во второй половине 90-х гг. 

Так в постановлении Правительства  РФ от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе  управления государственным долгом Российской Федерации» отмечалось, что  в целях оптимизации расходов федерального бюджета на обслуживание государственного долга  Правительству РФ необходимо создать в Министерстве финансов РФ единую систему управления государственным долгом. Этим постановлением Минфину РФ предписывалось обеспечить единство планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимствований. Однако до сих пор такая система не создана.

Единая система управления государственным долгом позволила  бы сконцентрировать и обрабатывать всю информацию, которая находится  в различных структурах (Минфине, Центральном Банке, Внешэкономбанке  и т.п.), в одном месте. Наряду с  информацией обо всех видах государственных  заимствований она должна содержать  показатели:

-         поступления и расходования бюджетных средств;

-         движения валютного курса;

-         состояния платежного баланса; 

-         характеристики мирового финансового рынка, включая его долговой сегмент;

-          характеристики новых программ международных финансовых организаций по облегчению долгового бремени и хода реструктуризации долгов различных стран мира и т.п.  

Это позволит в режиме реального  времени отслеживать изменение  любых экономических показателей,  влияющих на способность страны платить по долгам, а также обеспечить   структуру долга и график платежей, которые отвечали бы возможностям страны.

Основными целями управления государственным долгом Российской Федерации являются:

·        сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

·        сокращение стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации;

·        обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме по как можно более низкой стоимости на средне- и долгосрочную перспективу.

Система управления государственным долгом непосредственно  связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система  управления государственным долгом непосредственно влияет на формирование бюджетной политики. С учетом этого  политика в области управления государственным  долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для  формирования обоснованной бюджетной  политики и нормального функционирования бюджетного процесса.