Управление расходами бюджета

Таблица 2 «Аналитическое распределение объёма  расходов  федерального  бюджета по направлениям государственных программ в 2011 году, % от совокупного объёма расходов федерального бюджета по госпрограммам»

Из Таблицы 2 видно, что  наибольший  объём  расходов  федерального  бюджета  в  соответствии  с аналитическим распределением  предусматривался  по  направлению  «Новое  качество жизни». В 2012  году  расходы федерального  бюджета по  данному направлению планируется увеличить на 3 %,  в 2013  году -  на 3,9 %. Наименьший объём расходов  федерального  бюджета  в  соответствии  с аналитическим распределением  предусматривался  по  направлению  «Сбалансированное региональное развитие». В 2012  году расходы федерального  бюджета по  данному направлению увеличатся  на 3,6 %, в 2013  году – на 4,1 %.  Кроме того в 2012  году расходы федерального бюджета (в соответствии с анализируемым проектом федерального закона):

• по направлению «Инновационное развитие и  модернизация  экономики» сократятся  на 3,3 %,  в 2013  году -  на 0,6 %; 
• по направлению «Обеспечение  национальной  безопасности» сократятся на 0,4 %, в 2013 году увеличатся на 0,7 %;
• по    направлению «Эффективное государство»  увеличатся  на 3,6 %, в 2013  году – на 4,1 %.

Уделяя внимание качеству исполнения федерального бюджета по расходам, нужно отметить, что в Бюджетном послании Президента сказано, что «пока не удалось преодолеть инерцию планирования и увеличения расходов без оценки их реальной отдачи и соответствия целям государственной политики в условиях конъюнктурно высоких цен на нефть». Важно понимать, что определение эффективности расходов федерального бюджета осуществляет Счётная палата Российской Федерации, которая имеет следующие относящиеся к управлению расходами федерального бюджета задачи и контрольные полномочия, согласно закону о Счётной палате РФ:¹⁵

Согласно закону Счётная палата Российской Федерации осуществляет:

• контроль за своевременным исполнением расходных статей федерального бюджета;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств;
• оценку обоснованности расходных статей проектов федерального бюджета;
• финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы федерального бюджета или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета.

Контрольные полномочия Счётной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения независимо от видов и форм собственности, если они:

• получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета;
• используют федеральную собственность либо управляют ею;
• имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Об основных результатах предварительного, оперативного и последующего контроля федерального бюджета можно судить по данным, приведенным в Отчёте о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2011 году.¹⁶ Полученные результаты указывают на существование ряда проблем, которые остаются нерешёнными. В упомянутом перечне проблем есть те, что касаются управления расходами федерального бюджета:

• недостаточное качество управления государственными финансами главными администраторами бюджетных средств (мониторинг качества управления государственными финансами показал недостаточно высокий уровень организации бюджетного процесса главными администраторами средств федерального бюджета и использования инструментов бюджетирования, ориентированного на результат);
• неисполнение расходов федерального бюджета в утверждённых объёмах (расходы федерального бюджета в 2011 году исполнены ниже законодательно утверждённого объёма);
• неравномерное исполнение расходов федерального бюджета в течение года, недостаточно эффективное использование бюджетных средств;
• значительный рост государственного долга и расходов на его обслуживание.

Кроме того отмечается, что  в 2011 году сохраняла актуальность проблема качества планирования расходов федерального бюджета. Результаты контроля и анализа обоснованности внесения изменений в сводную бюджетную роспись показали, что в 2011 году, несмотря на сокращение по сравнению с 2010 годом количества изменений, общая сумма внесённых изменений оставалась по-прежнему значительной. В 2011 году расходы федерального бюджета исполнялись недостаточно ритмично. Наибольший объём расходов федерального бюджета приходился на декабрь, наименьший – на май 2011 года. В течение 2011 года кассовое исполнение расходов на реализацию ряда федеральных целевых программ находилось на низком уровне. В связи с масштабными заимствованиями в 2011 году значительно увеличился государственный долг Российской Федерации, в основном за счёт роста внутреннего долга, что в свою очередь обусловило рост расходов на его обслуживание, сопоставимых с общей суммой расходов федерального бюджета по разделам «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Культура, кинематография» и «Охрана окружающей среды».

На основе проанализированной информации об управлении расходами  федерального бюджета на современном  этапе развития экономики Российской Федерации можно заключить, что  управление расходами федерального бюджета находится в состоянии  реформирования. Планирование расходов федерального бюджета осуществляется на основе ведомственной, функциональной, а также программной структуры расходов. Качество исполнения расходов федерального бюджета пока не соответствует законодательно утверждённому объёму. О качестве контроля в рамках управления расходами федерального бюджета можно судить о масштабах деятельности Счётной палаты РФ, представляющей достаточный объём информации о расходах федерального бюджета, в том числе в разрезе классификации расходов по государственным программам и т.п.

Глава 3. Направления совершенствования  управления расходами бюджета

Несомненно, одной из основных целей экономической политики государства является формирование  эффективной  бюджетной  системы,  её  ориентация на  стимулирование  экономического  роста  и  снижение  социального  неравенства.  Обеспечение  устойчивости  бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках чётко определённых приоритетов. Для того чтобы управление расходами федерального бюджета с каждым годом становилось более эффективным и результативным, необходимо исследовать новые направления совершенствования управления расходами бюджета, применять теоретические и научные подходы на практике, учитывая, в том числе, международный опыт.

В отношении международного опыта следует признать успешность двух основных подходов к повышению эффективности и результативности государственной политики, а также эффективности связанных с её реализацией бюджетных расходов в целом ряде стран ОЭСР. Первый подход делает упор на результатах, что определило его название как «бюджетирование, ориентированное на результат». Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), является наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов. Безусловно, БОР является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определённых целей. В Российской Федерации идеи результативного бюджетирования получили распространение благодаря Постановлению Правительства Российской Федерации «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» №249 от 22 мая 2004 года, утвердившего Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., где бюджетирование по результатам явилось центральной темой. Сравнительная характеристика  традиционной модели бюджетирования, используемой в РФ, и бюджетирования, ориентированного на результат, представлена в Таблице 3. На основе данной таблицы видно, каковы преимущества БОР в сравнении с традиционной моделью бюджетирования. Одним из наиболее существенных отличий БОР является эффективное использование бюджетных средств и планирование результата, в то время как традиционное бюджетирование основывается на целевом использовании бюджетных средств и планировании «от доступного».

Таблица 3 Сравнительная характеристика традиционной модели бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат¹⁷

Одним из инструментов БОР  можно считать формирование государственных  программ. Программный формат бюджета отличается от традиционного тем, что все или почти все расходы включены в программы и каждая программа прямо увязана с тем или иным стратегическим итогом деятельности субъекта, например, министерства. В Российской Федерации нормативно-правовая база, касающаяся государственных программ, существует ещё не в полном объёме, но по данным Н.А. Бегчина в Бюджетном кодексе РФ возможно будут прописаны следующие нормы, касающиеся государственных программ 2013 года в отношении федерального бюджета:

1. «Объём бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственной программы утверждается законом о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета.
2. Государственной программой может быть предусмотрено предоставление субсидий  бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам)  на реализацию  государственной программы субъекта РФ (муниципальной программы), направленных на достижение целей, соответствующих государственной программе. Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.
3. Государственные программы Российской Федерации, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы РФ подлежат утверждению в сроки, установленные Правительством РФ.»¹⁸

Второй подход в совершенствовании управления бюджетными расходами ориентирован на среднесрочную перспективу и предполагает предсказуемость финансирования в среднесрочной перспективе. Он известен как «Комплексное среднесрочное планирование расходов в рамках жёстких бюджетных ограничений». В некоторых странах в бюджетный процесс интегрированы оба подхода, на что и нацелена бюджетная реформа в России. Комплексное среднесрочное планирование расходов в жёстких бюджетных рамках позволяет объединить бюджетную и социально-экономическую политику, что в свою очередь повышает эффективность расходов, сосредоточив их на главных для общества направлениях в рамках среднесрочной программы социально-экономического развития. Российская практика среднесрочного планирования имеет собственный опыт, который, однако, ограничивался финансовым планированием распределения средств на несколько лет. Комплексное среднесрочное планирование расходов предусматривает параллельный процесс планирования социально-экономического развития и бюджетных расходов, что  обеспечивает, с одной стороны, целенаправленность расходования средств с учётом детально продуманной стратегии развития, с другой, –  позволяет вести контроль и анализ полученных результатов в соотношении «цель-затраты».¹⁹