Управление расходами бюджета

В качестве дополнения к  теоретическим основам управления расходами бюджета следует обратиться к опыту зарубежных стран, а именно к управлению расходами бюджета в зарубежных странах в рамках бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), так как именно БОР на данном этапе развития экономики России является актуальным. О.В. Малиновская в своей статье «Бюджетирование, ориентированное на результат: мировой и российский контекст» отмечает, что проблемы роста эффективности бюджетных расходов в мировом финансовом сообществе возникли уже давно. Практически все исследователи государственных финансов в ХХ  в. акцентировали внимание на решении этой проблемы на основе реформирования и модернизации системы управления бюджетным процессом, так как повышение эффективности бюджетных расходов, прежде всего, связано с осуществлением преобразований  в области бюджетного  процесса.  В то  же  время все составляющие  реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом. В научной среде ХХ  в. были инициированы различные попытки приблизить процессы роста эффективности бюджетных расходов к росту их эффективности. Решение этой проблемы искали во введении основ разработки результативности деятельности государственных структур и организаций и смещении акцентов управления с затрат на результаты.⁸ Наиболее успешно реформы, связанные с применением инструментов БОР, прошли в странах с англо-саксонской системой права – Великобритании, Канаде, США, Новой Зеландии и Австралии, а также в имеющих сходную правовую систему скандинавских странах – Швеции, Норвегии. Первые шаги по внедрению БОР были сделаны в США в 1949 г., когда комиссией Гувера было рекомендовано применять новый подход к бюджетированию, в первую очередь, в военной сфере. Предложенный подход предполагал перенесение акцента с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление конкретной деятельности и достижение результатов. Новый формат представления федерального бюджета должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат, сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций. Для России интересен опыт внедрения БОР в Великобритании. Начав в 1988г. реформу, связанную с БОР, в 1998 г. в Великобритании был проведён комплексный анализ государственных и муниципальных расходов, в ходе которого подробно изучалось распределение бюджетных ресурсов между статьями расходов. По результатам анализа были разработаны стандарты объёма и качества, а также  индикаторы результативности  государственных (муниципальных) услуг. Разработанная в Великобритании система управления расходами бюджета по результатам реализуется успешно благодаря тому, что оценка эффективности бюджетных расходов осуществляется на основе использования единых для всех муниципалитетов 130 показателей результативности. Именно единообразие показателей позволяет сравнивать эффективность управления расходами в разных муниципальных образованиях.

Позже всех на модель БОР  стали переходить страны с континентальной  системой права – Франция и  Германия, где на федеральном уровне в основном сохранялись традиционные модели управления, инициаторами внедрения  новых управленческих технологий выступали  регионы и муниципальные образования. Процесс внедрения элементов БОР наблюдается также в ряде развивающихся стран – Ангола, Нигерия, Мозамбик, Нигер, Уганда, Эфиопия – то есть там, где бюджетные реформы инициируются различными международными агентствами (Всемирный банк, Международный валютный фонд) и странами-кредиторами.⁹ Говоря о применении зарубежного опыта, нужно отметить, что внедрение в РФ системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), способствует формированию действенного рычага влияния на экономику путем построения результативной модели управления государственными финансами. Данная система обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики, а также позволяет оценить и выбрать предпочтительные варианты социально­экономического развития в целевом, отраслевом и территориальном аспектах. При этом в результате введения среднесрочных показателей бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы процесс разработки нормативов финансирования существенно усложнился новыми видами обязательств и трудно прогнозируемыми увеличениями объемов работ в течение года, требующими дополнительных материальных и трудовых затрат, а также корректировки плановых показателей на следующие два года. Так   как оценка эффективности и результативности бюджетных расходов является неотъемлемой частью бюджетного планирования, то главной задачей финансовых органов становится определение и выбор параметров и количественных показателей конечного результата. Определение параметров эффективности бюджетных расходов является основной задачей главных распорядителей бюджетных средств при определении перечня расходных обязательств. В качестве направлений реализации финансируемой из бюджета деятельности главных распорядителей бюджетных средств должны рассматриваться эффективное предоставление и оказание ими заданных в установленном порядке государственных услуг.¹⁰

Таким образом, рассмотрев теоретические  основы управления расходами бюджета, можно заключить, что управление расходами бюджета – сложный, комплексный процесс, в основе которого должны быть:

• научно обоснованный подход, содержащий определение расходов бюджета, как объекта управления;
• понимание сущности субъекта, функциональных элементов и принципов управления;
• учёт стратегических и тактических целей, стоящих перед субъектами управления;
• постановка задач, стоящих перед субъектами управления – при этом задачи управления следует соотносить с функциональными элементами управления, а именно с финансовым прогнозированием и планированием, оперативным управлением и финансовым контролем.

Кроме того, при реализации теоретических основ управления расходами бюджета на практике необходимо учитывать опыт зарубежных стран, в  том числе опыт применения актуального  в Российской Федерации на данный момент бюджетирования, ориентированного на результат. 

Глава 2. Анализ управления расходами федерального бюджета в РФ

2.1. Характеристика  организационно-правовых основ управления  расходами бюджета

Во введении к данной работе объектом исследования было обозначено управление расходами федерального бюджета в Российской Федерации. Следует отметить, что осуществление расходов федерального бюджета осуществляется в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации, которые устанавливаются в ходе выполнения полномочий органов государственной власти за счёт средств федерального бюджета. В свою очередь расходные обязательства Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации или действующего от имени Российской Федерации казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из федерального бюджета.¹¹ Расходные обязательства Российской Федерации закрепляются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также договорами, заключёнными Российской Федерацией (либо от имени Российской Федерации). При установлении расходных обязательств обеспечивается нормативная регламентация содержания и формы соответствующих расходов бюджета, например, расходов федерального бюджета. Таким образом, расходные обязательства служат инструментом оценки полноты и обоснованности бюджетных расходов. В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов¹², органы государственной власти РФ самостоятельно определяют направления расходования средств федерального бюджета. Многообразие видов расходов бюджетов предусматривает необходимость их группировки по функциональному назначению и ведомственной принадлежности. Функциональный состав находит отражение в единых для бюджетов бюджетной системы РФ разделах бюджетной классификации расходов бюджетов. Данные разделы сформированы, исходя из основных функций органов государственной власти  (органов местного самоуправления), на выполнение которых выделяются бюджетные средства. Перечень данных разделов в 2012 году состоит из следующих 14 разделов:

1. Общегосударственные вопросы;
2. Национальная оборона;
3. Национальная безопасность и правоохранительная деятельность;
4. Национальная экономика;
5. Жилищно-коммунальное хозяйство;
6. Охрана окружающей среды;
7. Образование;
8. Культура, кинематография;
9. Социальная политика;
10. Физическая культура и спорт;
11. Средства массовой информации;
12. Обслуживание государственного и муниципального долга;
13. Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований.

Функциональная группировка  расходов бюджета позволяет  раскрыть роль государства в управлении экономикой и социальной сферой общества. Ведомственная классификация расходов федерального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год  и плановый период. Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета. Приоритетные направления расходов федерального бюджета ежегодно формулируются в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию и находят отражение в основных направлениях бюджетной и налоговой политики РФ. Кроме того, нужно учитывать, что в Российской Федерации начался переход на программный принцип формирования федерального бюджета. В Основных направлениях бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов указано, что «в рамках подготовки к переходу к «программному бюджету» с 2012 года планируется ввести новую классификацию видов расходов федерального бюджета, обеспечивающую при сохранении всей необходимой бюджетной информации её систематизацию в увязке с формируемыми государственными и ведомственными программами».¹³ В соответствии  с  Программой  Правительства  Российской  Федерации  по повышению  эффективности  бюджетных  расходов  на  период  до 2012  года,  утвержденной распоряжением  Правительства  Российской  Федерации  от 30  июня 2010 г.  № 1101-р,  в составе  материалов  к  законопроекту  впервые  представлено  аналитическое  распределение расходов  федерального  бюджета  на 2011 – 2013 годы  по  государственным  программам  в разрезе главных распорядителей средств федерального бюджета, а также в разрезе разделов классификации  расходов  бюджетов. Государственные  программы включают  федеральные  целевые программы  и  подпрограммы,  приоритетные  национальные  проекты  и  отдельные мероприятия органов государственной власти. На данный момент в Российской Федерации приоритетным принципом развития бюджетной системы является принцип программно-целевого формирования бюджетов, для которого характерно активное  внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат. В соответствии с ним в Российской Федерации на федеральном уровне был подготовлен перечень из 41 государственной программы. В Основных направлениях бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов также приведены предварительные данные по аналитическому распределению бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2011-2014 годы по направлениям государственных программ Российской Федерации, на основе которых можно выделить направления программ Российской Федерации:

• «Новое качество жизни» (13 программ);
• «Инновационное развитие и модернизация экономики» (15 программ);
• «Обеспечение национальной безопасности» (2 программы);
• «Сбалансированное региональное развитие» (4 программы);
• «Эффективное государство» (5 программ).

Таким образом, на основе вышеприведенных  классификаций расходов федерального бюджета можно понять, по каким  направлениям реализуется осуществление  расходов федерального бюджета в Российской Федерации, и, соответственно, управление данными расходами. Рассмотренные организационно-правовые основы управления расходами федерального бюджета позволяют анализировать и оценивать качество управления расходами федерального бюджета будут рассмотрены далее.

2.2. Оценка  качества управления расходами  бюджета

Оценка эффективности  расходов бюджета и, иными словами, оценка качества управления расходами бюджета — важный и неотъемлемый инструмент современной бюджетной политики государства. Её роль многократно возрастает при необходимости обеспечения прозрачности бюджетного процесса и подотчётности деятельности органов исполнительной власти перед обществом за реализацию государственной политики в той сфере ведения, за которую они ответственны. Оценку качества управления расходами федерального бюджета следует рассматривать в разрезе функциональных элементов управления расходами бюджета: финансового прогнозирования и планирования, оперативного управления (исполнения) и финансового контроля.

В процессе планирования и исполнения бюджетов (в том числе федерального бюджета) решается основная задача экономики — получение максимального объема благ в условиях ограниченности ресурсов. Планирование и прогнозирование расходов федерального бюджета находит отражение в проекте Федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и плановый период¹⁴. Анализ ведомственной  структуры  расходов  федерального  бюджета, проведенный на основе проекта федерального бюджета, показывает,  что  в 2011 году  расходы федерального  бюджета осуществляли  108  главных распорядителей  бюджетных средств (ГРБС) и  иных  участников бюджетного процесса. Данные о количестве ГРБС, в том числе наиболее крупных, а также о доле расходов, приходящихся на наиболее крупных ГРБС в 2011 году, по соответствующим разделам классификации расходов приведены в Приложении 1 к данной работе.

Кроме ведомственной и функциональной структуры расходов необходимо рассмотреть анализ программной структуры расходов федерального бюджета. В 2011 году программная  часть  расходов федерального бюджета составляла– 84,8 % общего объёма расходов федерального бюджета, непрограммная часть – 2,9 %,  при этом  суммарный объём  программной  и  непрограммной  части соответствовал  ведомственной структуре расходов  федерального  бюджета.  По  остальной части расходов федерального  бюджета на 2011 год (12,3 %) распределение по госпрограммам не было представлено. Аналитическое распределение объёма  расходов  федерального  бюджета по направлениям государственных программ в 2011 году представлено в Таблице 2.