Управление бюджетной системой Российской Федерации

     Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных  денег вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

     Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление  всех кассовых выплат с единого счета  бюджета.

     Бюджетная система за рубежом строится примерно по таким же основным принципам, что и в России. В большинстве стран бюджеты принимаются в форме закона, а в США, в Финляндии и некоторых других странах для утверждения бюджета требуется одобрение парламента. Все доходы и расходы отражаются в бюджете в полном объеме.

     Глава 2. Бюджетный процесс и его стадии

     2.1 Бюджетное планирование

     Бюджетное планирование осуществляется в соответствии с социально-экономической политикой государства и включает составление бюджета на очередной финансовый год и перспективного финансового плана.

     В процессе бюджетного планирования определяются финансовая политика, объем финансовых ресурсов, аккумулируемых в бюджете на очередной финансовый год, источники поступлений средств, объем и направления расходов, величина дефицита бюджета, объемы и источники внешних и внутренних заимствований для его покрытия, величина государственного долга и расходы на его обслуживание.

     Бюджетное планирование во многом предопределяет распределительные процессы в экономике. Одной из острых проблем финансовой политики и бюджетного планирования является определение пропорций федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в общем объеме доходов и расходов консолидированного бюджета.

     Перспективный финансовый план в России формируется на 3 года (включая очередной финансовый год) на основе среднесрочного прогноза  социально-экономического  развития и  содержит прогнозные оценки возможностей бюджета по мобилизации доходов и привлечению средств на финансирование дефицита бюджетов. Составление перспективного плана позволяет увязывать годовое планирование со среднесрочным и определять тенденции развития финансово-экономической   ситуации,   прогнозировать  финансовые   последствия реформ, программ, законов, выявлять необходимость и возможность  осуществления финансовой политики, выявлять негативные тенденции для своевременного их принятия.  

     2.2 Бюджетный процесс

       Главной формой бюджетного планирования является бюджетный процесс, представляющий собой деятельность по составлению проекта бюджета, его рассмотрению, утверждению, исполнению, составлению отчета об исполнении и его утверждению.

     Участниками бюджетного процесса являются: президент Российской Федерации, органы законодательной власти, органы исполнительной власти всех уровней, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, органы денежно-кредитного регулирования, органы финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Общая  продолжительность  одного  цикла  бюджетного  процесса составляет два с половиной года, в том числе около года занимают составление   проекта   бюджета,   его   рассмотрение   и   утверждение, год-исполнение бюджета и около полугода - составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

     Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического; развития страны, регионов, муниципальных образований, отрасли экономики, а также составление сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Составление  и  представление  проектов   бюджетов   в   законодательные органы являются прерогативой правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти регионов и муниципальных образований. Непосредственными составителями бюджетов являются финансовые органы на соответствующих уровнях управления.

     При составлении проекта бюджета  учитываются следующие документы: бюджетное Послание президента Российской Федерации; прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год; основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; прогноз сводного финансового баланса; план развития государственного или муниципального сектора соответствующей территории.⁴

     Бюджетное послание президента содержит намечаемую бюджетную политику страны на финансовый год. Оно направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего планируемому. Прогноз социально-экономического развития составляется на основе итогов социально-экономического развития за последний истекший год, оценки развития до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на проектируемый финансовый год. Основными исходным показателями для разработки проекта бюджета являются объем валового внутреннего продукта в проектируемом финансовом году, темп его роста и предполагаемый уровень инфляции. В основных направлениях бюджетной и налоговой политики отражаются ключевые задачи бюджетной политики, оценка учтенных в бюджете мер по изменению налогового законодательства, политика в области бюджетных расходов, финансирования дефицита бюджета и государственного долга.

     Одновременно  с проектом бюджета на очередной  финансовый год составляется перспективный  финансовый план. Основными показателями проекта бюджета являются общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит бюджета. Наряду с общим объемом доходов в проекте бюджета должны содержаться доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов.

     В отношении дефицита федерального бюджета, кроме его общего размера, в проекте определяются источники финансирования за счет внутренних заимствований, верхний предел внутреннего государственного долга на 1 января следующего за планируемым годом, предел государственных внешних заимствований, объемы и перечень внешних заимствований, верхний предел государственного внешнего долга.

     Порядок и сроки составления проекта  федерального бюджета и порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются правительством исходя из Бюджетного кодекса Российской Федерации. Министерство финансов на основе прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития организует разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу и проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

     Первым  этапом формирования федерального бюджета  является разработка исполнительными  органами власти и выбор правительством  плана  прогноза  функционирования  экономики  на  очередной год. На основе выбранного правительством варианта прогноза Министерство финансов разрабатывает основные характеристики федерального бюджета и распределение расходов бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов на предстоящий год, а также проектировку основных доходов и расходов бюджета на среднесрочную перспективу. После принятия правительством основных характеристик федерального бюджета и распределения его расходов в соответствии с функциональной классификацией Министерство финансов направляет проектировки   федеральным   органам  исполнительной власти для распределения по конкретным получателям бюджетных средств.

     На  втором этапе формирования проекта  федерального бюджета федеральные органы исполнительной власти осуществляют распределение предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификацией расходов. Одновременно органы исполнительной власти формируют перечень федеральных целевых программ и согласовывают эти программы и объемы их финансирования на предстоящий год и среднесрочную перспективу. С 15 июля по 15 августа правительство должно рассмотреть представленные уточненные проекты прогноза социально-экономического развития, проекта бюджета, других документов и материалов, а также предложения об отмене действующих законодательных актов или принятии новых законов, связанных с составлением федерального бюджета.

     В соответствии с Бюджетным кодексом принятые правительством проект бюджета  и другие документы, и материалы вносятся им на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу не позднее 15 августа. Одновременно они представляются также президенту Российской Федерации. Проект федерального бюджета и другие документы, полученные Государственной Думой, направляются в ее комитеты по бюджету, налогам, банкам, финансам, а также другим комитетам для рассмотрения, подготовки предложений и заключения. Не позднее 1 октября текущего года правительство вносит дополнительно в Государственную Думу оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета на текущий год и консолидированного бюджета Российской Федерации за отчетный год, поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета и ряд других материалов. Банк России в эти же сроки представляет проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на планируемый финансовый год.

     Государственная Дума рассматривает и принимает  проект бюджета в четырех чтениях. В первом чтении обсуждаются концепция бюджета, прогноз социально-экономического развития,  основные  направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты во взаимоотношениях федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, проект программы государственных внешних заимствований, связанных с финансированием дефицита федерального бюджета. При этом до утверждения основных характеристик бюджета в первом чтении должны быть приняты федеральные законы о внесении дополнений и изменений в федеральные законы о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды.

     В случае отклонения бюджета в первом чтении он может быть передан для  рассмотрения в согласительную комиссию, состоящую из представителей Государственной  Думы, Совета Федерации и правительства  для разработки согласованного варианта основных характеристик бюджета или возвращен в  правительство  на доработку. При рассмотрении  бюджета во  втором  чтении  утверждаются расходы   бюджета   по   разделам  функциональной   классификации в пределах утвержденной в первом чтении общей суммы расходов и размер фондов финансовой помощи субъектам Российской Федерации. При рассмотрении бюджета в третьем чтении утверждаются расходы бюджета по подразделам функциональной бюджетной классификации расходов и главным распорядителям расходов по всем четырем уровням функциональной классификации расходов. При этом утверждается распределение средств федерального фонда для финансовой поддержки субъектов Российской Федерации по субъектам Федерации. В четвертом чтении утверждается бюджет в целом. Внесение в него поправок не допускается. Принятый Государственной Думой бюджет направляется на рассмотрение в Совет Федерации. Совет Федерации рассматривает проект бюджета в целом. Одобренный Советом Федерации проект бюджета направляется президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. В случае отклонения бюджета Советом Федерации он направляется в согласительную комиссию. Согласованный проект бюджета вторично рассматривается Государственной Думой в одном чтении. В случае несогласия Государственной Думы с Советом Федерации бюджет считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы. В случае несогласия президента с бюджетом он направляется в согласительную комиссию с участием представителя президента и после согласования вновь рассматривается Советом Федерации и Государственной Думой. При несогласии Государственной Думы с предложениями президента бюджет может быть принят Государственной Думой ²/3 голосов.

     Федеральный закон о бюджете не вступает в  силу до начала очередного финансового  года, если он не принят Государственной  Думой до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления его в силу  до 1 января   очередного года  по  другим  причинам. В  этих случаях Государственная Дума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года.

     2.3 Исполнение бюджета

     Исполнение  бюджета заключается в обеспечении  поступления налоговых и неналоговых  платежей и финансировании операций в пределах сумм, предусмотренных  на текущий бюджетный год. Организация  исполнения бюджета осуществляется Министерством финансов, Государственной налоговой службой, Государственным таможенным комитетом, Федеральным казначейством и их органами на местах. В Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов. Казначейские органы на федеральном, региональном и местном уровнях являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

     Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный  бюджет доходов и средств из источников финансирования дефицита бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета в Главной книге казначейства.

     Исполнение  федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Единый счет Федерального казначейства находится в Банке России. Переход к казначейской системе исполнения бюджета означает, что все платежи из федерального бюджета осуществляются с единого (главного) счета Федерального казначейства, при этом организуется учет операций с денежными средствами на каждой стадии исполнения бюджета, имея в виду доведение средств до их конечного потребителя и обеспечение их надлежащего использования.

     Исполнение  бюджета по расходам осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных ресурсов с соблюдением процедур санкционирования и финансирования расходов. Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке (для федерального бюджета - подписания Президентом). На органы исполнительной власти возлагается организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Осуществление бюджетных операций через счета Казначейства позволит обеспечить полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. Для исполнения федерального бюджета предусмотрено открытие в Казначействе лицевых счетов для каждого главного распорядителя и получателя средств бюджета. Федеральное казначейство должно регистрировать все бюджетные операции в Главной книге Казначейства и вести сводный реестр бюджетополучателей.