Проблемы финансирования и пути укрепления доходной части региональных бюджетов в Российской Федерации

       Все указанные виды финансовой помощи из федерального бюджета предоставляются  по законодательно определенным условиям. По субсидиям - это условия, прежде всего, связанные с эффективным использованием, с эффективным осуществлением даже направления деятельности в соответствующей  сфере. То есть, речь идет о том, что  соответствующая сфера деятельности, которую органы власти субъекта Федерации  осуществляют, должна достигать определенных результатов и с определенными  затратами. Если речь идет о субвенциях, это, прежде всего, целевое использование  средств, т. е. те ресурсы, которые Федерация  направляет на финансовое обеспечение переданных полномочий, должны использоваться в соответствии заданными требованиями. Дотации, которые не имеют никаких ограничений по использованию, субъекты Российской Федерации вправе направлять на те задачи, которые для них сегодня являются наиболее острыми и приоритетными.

       Источниками финансирования бюджетов субъектов  Российской Федерации в рамках межбюджетных отношений вступают, как правило, специализированные денежные фонды, создаваемые  в системе федерального бюджета. К таким фондам в настоящее  время относятся: Фонд финансовой поддержки  регионов, Фонд компенсации, Фонд регионального  развития, Фонд развития региональных финансов, Фонд софинансирования социальных расходов.

       Фонд  финансовой поддержки  регионов (ФФПР) был создан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношений с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». Основное назначение Фонда – выравнивание социально-экономического развития территорий. Выплаты из Фонда получили название «бюджетные трансферты», которыми обозначают перевод средств в любой форме (дотаций, субсидий и субвенций) в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом размеры трансфертов рассчитываются на основе формул, согласованных с субъектами Российской Федерации.

       Основными направлениями использования денежных средств Фонда в настоящее  время выступают: а) дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации; б) субсидии на государственную  финансовую поддержку закупки и  доставки нефти, топлива и продовольственных  товаров в районы Крайнего Севера, а также субсидии на финансовую поддержку  предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального  хозяйства; в) субвенции на компенсации тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

       Фонд  компенсации  предназначен для финансирования потерь бюджетов субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией некоторых федеральных законов, имеющих социальную направленность.

       Фонд  регионального развития предназначен для финансирования федеральных программ развития субъектов Российской Федерации. Основная цель данного фонда заключается в предоставлении на конкурсной основе инвестиционных субсидий на развитие региональной и производственной инфраструктуры. Одновременно с этим данный Фонд должен объединить существующие региональные и федеральные инвестиционные программы.

       Фонд  развития региональных финансов формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития. Субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации, отобранным на конкурсной основе, и направляются на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ.

       Фонд  софинансирования социальных расходов предназначен для частичного возмещения расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг. ⁷ 

2.2.    Проблемы финансирования региональных бюджетов 

1. Отсутствие возможности долгосрочных прогнозов макроэкономических показателей при планировании региональных бюджетов.

       На  региональном уровне трудно составить  достоверные прогнозы на длительную перспективу инфляционных процессов, изменения курса рубля и конвертируемых валют, мировых цен на углеводородное сырье, цветные и черные металлы, минеральные удобрения и так  далее.

2. Сложность планирования бюджетных показателей на региональном уровне, объемов дофинансирования субъектов РФ в условиях значительной дифференциации регионов.

       Поэтому одной из проблем, требующих немедленного разрешения, является постоянное регулирование пропорций в распределении доходов между федеральным и территориальными бюджетами. В настоящее время государственное управление на региональном уровне в значительной мере зависит от органов государственной власти федерального уровня, что оказывает отрицательное воздействие на экономическую ситуацию в субъектах РФ. С другой стороны, Российская Федерация является государством, состоящим из 83 субъектов федерации, которые характеризуются большой степенью социально-экономической дифференциации. Межтерриториальные различия уровня экономического развития, налоговой базы, условий, определяющих расходные потребности региональных бюджетов, приводят к существованию высокой значимости межбюджетного регулирования, включающего распределение как расходных полномочий между бюджетами различного уровня, так разделение налоговых доходов и механизм распределения федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации. Распределение финансовой помощи между регионами осуществляется крайне неравномерно (как в расчете на душу населения, так и в абсолютных объемах сумм направляемых в регионы финансовой помощи), что, однако, объясняется как неравномерным размещением населения и производства на территории страны, так и высокой степенью межрегиональной дифференциации потребности в федеральной финансовой помощи. В то же время, существует около 20 субъектов Федерации, доходная часть бюджетов которых в преобладающей степени формируется за счет федеральных средств. В перспективе необходимо перейти к концепции, предусматривающей создание через налоговое и бюджетное законодательство исходных возможностей для сбалансирования региональными органами власти территориальных бюджетов, в первую очередь, опираясь на собственные силы, а лишь при недостаточности их по объективным причинам – с помощью перераспределения средств из вышестоящего бюджета. 
 

3. Влияние мирового финансового кризиса.

       В последние годы субъекты РФ активно  и успешно развивались, имеют  достаточный экономический потенциал  и развитую экономику. Но уже с  ноября-декабря 2008г, как это и  ожидалось, в условиях сокращения спроса на продукцию производства предприятий  субъекты РФ в большей степени  стали испытывать на себе все последствия  наступающего финансового кризиса.

       Основной  источник бюджетов субъектов РФ с  высокоразвитой экономикой — это  налог на прибыль, а в условиях кризисных явлений этот источник в первую очередь сокращается. Поэтому  получается, как ни странно, следующее: в период кризисных явлений в  лучшем положении будут оказываться  регионы, которые зависят от финансовой помощи федерального центра, а основной источник их доходов — налог на доходы физических лиц. В худшем положении те регионы, которые ориентировались именно на развитие, у которых хорошая экономическая база, у которых основной источник доходов бюджета — налог на прибыль.

       Эти два источника составляют в целом 70% налогового дохода субъектов РФ. Но в ноябре 2008 года налог на прибыль упал до 38% от уровня предыдущего года что, естественно, резко сокращает возможности по выполнению бюджетом своих обязательств.

       Регионы, которые связаны с крупными налогоплательщиками (металлургический комбинат, угледобывающее предприятие, автопроизводители), столкнулись с большими трудностями. По налогу на прибыль сокращение доходов достигло в среднем 25-30% к уровню 2008 года с учетом уже ноября-декабря. А по налогу на доходы физических лиц - 5-10%.

       По  итогам 2009 года уровень налоговых доходов в субъектах РФ в среднем сократился на 700-800 млрд. рублей, что привело к сокращению адресных инвестиционных программ.

       4. Недостаточная самостоятельность региональных органов управления при планировании и формировании бюджета и развитии собственных источников бюджета.

       Российская  налоговая система сильно централизована, что в принципе не характерно для  федеративного государства. Следствием этого является то, что установление ставок и баз налогообложения  регулируется преимущественно федеральным  законодательством. И хотя в отношении  некоторых налогов региональные органы власти все же обладают возможностью установлению налоговой ставки и  определению налогооблагаемой базы. Но даже с учетом этого органы власти субъектов РФ в большинстве случаев  не имеют формальных рычагов влияния  на уровень собираемости налогов, обеспечивающих наполнение федерального бюджета.

5. Неэффективность и непрозрачность действующей системы перераспределения финансовых средств между бюджетами различных уровней.

       Это приводит в ряде случаев к отсутствию увязки между собой принимаемых мер для стабилизации финансовой ситуации в регионах. Слабый контроль за исполнением и эффективностью целевых финансовых вложений, производимых федеральным центром на региональном уровне.

6. Отсутствие отработанных путей и приемов по корректировке действий федерального центра по оказанию адекватной финансовой помощи в особых (кризисных) условиях (инертность принятия решений).

       Так при сложившемся финансовом кризисе 2008 года только к середине 2009 года были приняты достаточные меры для  реальной помощи регионам. Даже до конца 2009 года окончательно не были утверждены какие бы то ни были критерии, порядок и методика распределения бюджетных кредитов, а также дотаций в обеспечении сбалансированности бюджетов субъектов РФ. 

2.3.    Повышение эффективности обеспечения доходов региональных бюджетов. 

1. Упорядочение порядка и ставок отчисления части федеральных налогов в пользу региональных бюджетов.

 Закрепление части отчислений от федеральных налогов на постоянной основе за региональными бюджетами могло бы гарантировать усиление заинтересованности администраций административно-территориальных образований не только в дальнейшем увеличении уровня собственных доходов, но и более полном и своевременном сборе регулирующих доходов на своей территории.

2. Доработка  действующего законодательства  в части обеспечения прозрачности  исполнения федеральных целевых  программ по поддержке региональных  бюджетов и решения проблем  социальной политики в регионах.

3.  Реализация  в полном объеме мер, разработанных  Правительством, а также региональными органами управления по преодолению последствий мирового финансового кризиса 2008 года. Это тем более актуально, учитывая как цикличность развития экономики, так и происшедшие в последнее время событий, в значительной мере влияющих на экономику (стихийные бедствия Японии и юго-восточной Азии, военные действия в Ливии и изменение в политическом устройстве ряда стран африканского континента и тд.)

       Обеспечение мониторинга финансового состояния субъектов Российской Федерации, выполнения ими расходных обязательств, в первую очередь мониторинга своевременности и полноты выплат заработной платы работникам бюджетной сферы и социальных выплат гражданам, состояния кредиторской задолженности по этим обязательствам.

4. Дальнейшее совершенствование правовой и нормативной базы в отношении формирования бюджетов различных уровней. В том числе установление более гибкой системы определения нормативов отчислений от федеральных налогов в пользу формирования доходной части региональных бюджетов с учетом дифференциации регионов.

5. Отработка более точных методик прогнозных оценок экономического развития и формирования доходной и расходной части бюджетов.

6. Повышение самостоятельности регионов при формировании доходной части бюджета путем расширения собственных источников в структуре доходов. Этого можно достичь следующими путями:

- создание стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях, включая создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, разработка показателей оценки качества такого управления

- активное  расширение региональных и местных  полномочий с учетом принципа  закрепления за каждым уровнем  власти тех из них, которые  могут быть наиболее эффективно  выполнены на данном уровне  власти;

- дальнейшее усиление стимулов для увеличения собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, прежде всего за счет развития и поддержки малого и среднего предпринимательства

- повышение эффективности использования имущества, находящегося в собственности региональных органов управления,

- формирование заинтересованности в обеспечении собираемости налогов, совершенствования законодательной базы и т.п.

   7. Выделение субсидий субъектам Российской Федерации исключительно в случаях, когда они направлены на снижение значительных различий между субъектами Российской Федерации в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг, а также на повышение качества (объема) отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по Российской Федерации;

   Переход в ряде случаев от предоставления субсидий к конкурсной системе выделения грантов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на структурные преобразования;