Основные направления современной бюджетной политики

2.2  Источники финансирования бюджетного дефицита 

     Когда бюджет принимается с дефицитом, в законе о бюджете необходимо предусмотреть источники его финансирования. К ним относятся различные виды заемных средств, которые привлекаются государством с финансовых рынков.

     Различают следующие виды финансирования бюджетного дефицита -  денежное и долговое.

     Денежное  финансирование означает, что для покрытия бюджетного дефицита правительство получает кредиты центрального банка или напрямую продает ему свои долговые обязательства. Этот метод имеет существенные недостатки, поэтому законодательство многих стран накладывает жесткие ограничения на его использование. В ряде стран кредитование правительства центральным банком запрещено. Но даже если прямого запрета нет, денежное финансирование дефицита используется лишь в крайних случаях. Дело в том, что при таком подходе центральный банк увеличивает денежную массу на величину, не обеспеченную товарами и услугами. В результате растет инфляция, нарушается нормальный механизм ценообразования, падает курс национальной валюты и возникает ряд других неблагоприятных последствий.

     В отличие от денежного, долговое финансирование дефицита осуществляется путем выпуска доходных государственных обязательств, которые размещаются на фондовом рынке, свободно покупаются и продаются на нем, а по истечении определенного срока погашаются государством. Средства, полученные от размещения займов, идут на покрытие бюджетного дефицита. Поскольку деньги занимаются не у центрального банка, а на рынке, прироста денежной массы не происходит. В этом состоит преимущество долгового финансирования. Однако перераспределение денежной массы имеет и негативные последствия. Поскольку выпущенные обязательства гарантированы государством, они рассматриваются как достаточно надежное вложение средств. Приобретая государственные ценные бумаги, субъекты рынка ограничивают свои вложения в реальный сектор экономики. В итоге происходит вытеснение средств в сферу финансовых операций, снижается инвестиционная активность, что негативно сказывается на перспективах экономического роста в будущем.

     Помимо  государственных займов, источниками финансирования дефицита могут быть кредиты и ссуды, полученные от бюджетов других уровней, частных банков и компаний, правительств других стран, а также международных финансовых организаций -  Международного валютного фонда (МВФ), Международного банка реконструкции и развития (МБРР) и др.

     Выделяются  следующие источники финансирования дефицита федерального бюджета.

1. Внутренние источники:

• кредиты, полученные от кредитных организаций в рублях;

• государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
• бюджетные ссуды, полученные от других уровней бюджетной системы;

2. Внешние источники:

• государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
• кредиты в иностранной валюте, полученные от правительств иностранных государств, банков, фирм, международных финансовых организаций.

     Источники финансирования дефицита бюджетов субъектов  РФ также подразделяются на внутренние и внешние. К внутренним источникам относятся государственные займы путем выпуска ценных бумаг от имени субъектов РФ, бюджетные ссуды от других уровней бюджетной системы и кредиты, полученные от кредитных организаций;

     Дефицит местных бюджетов может финансироваться только за счет внутренних источников: муниципальных займов и кредитов, полученных от кредитных организаций.

     По  российскому законодательству бюджетный  дефицит может финансироваться  только на долговой основе. Кредиты Центрального банка, а также приобретение им государственных или муниципальных долговых обязательств при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

     Размер  дефицита федерального бюджета, как правило, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

     Дефицит бюджета субъекта РФ не может быть больше пяти процентов от объема его доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета. При этом доходы бюджета должны полностью покрывать его текущие расходы. Источники финансирования дефицита региональных бюджетов могут использоваться только на покрытие инвестиционных расходов, эти средства нельзя направлять на обслуживание и погашение долга субъектов РФ.

     Ограничение на размер дефицита местного бюджета -  не более трех процентов от объема доходов без учета финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов. Поступления из источников финансирования дефицита также могут направляться только на инвестиционные расходы. 
 

2.3  Государственный долг 

     Под государственным долгом в общем случае понимается величина накопленного бюджетного дефицита, которая была покрыта путем выпуска и размещения долговых обязательств. Таким образом, государственный долг представляет собой совокупность долговых обязательств исполнительных органов власти перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.

     Если  бюджет был исполнен с дефицитом, это означает рост номинальной величины государственного долга. Если размер долга  слишком велик, из года в год растут расходы на его обслуживание. В  результате дефицит бюджета начинает воспроизводиться, и урезаются другие статьи расходов. С негативными последствиями чрезмерной задолженности Россия в полной мере столкнулась в 1990-х гг. Однако само по себе наличие большого государственного долга не является показателем критического состояния экономики. Долг многих развитых стран (в том числе США) существенно превышает российский не только в абсолютном выражении, но и в соотношении с ВВП. Главный вопрос заключается в эффективности управления этими обязательствами.

     В России государственный долг может  существовать в следующих формах:

• кредитные соглашения и договоры, заключенные с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
• государственные ценные бумаги;
• договоры о предоставлении государственных гарантий, договоры поручительства по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
• переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг на основе принятых законов;
• соглашения и договоры (в том числе международные) о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

     Государственный долг подразделяется на внешний и внутренний. Критерием такого деления в России является вид валюты, в котором представлены те или иные обязательства государства. В соответствии с определением, закрепленным в Бюджетном кодексе РФ, внешний долг -  это обязательства, возникающие в иностранной валюте. Под внутренним долгом понимаются обязательства, выраженные в валюте Российской Федерации (в рублях).

     В зависимости от сроков погашения выделяются следующие виды долговых обязательств: краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до 5 лет) и долгосрочные (от 5 до 30 лет). Сроки погашения определяются конкретными условиями займа, однако они не могут превышать 30 лет. Для обязательств муниципального образования определен максимальный срок погашения 10 лет.

     Государственный долг Российской Федерации обеспечивается всем имуществом, находящимся в федеральной  собственности. Долг субъекта РФ обеспечивается всем находящимся в его собственности  имуществом. При этом федеральное  Правительство не несет ответственности  по обязательствам субъектов Федерации  и муниципальных образований, за исключением тех случаев, когда  им были предоставлены государственные  гарантии.

     Под государственным займом понимается передача в собственность государства денежных средств, которые государство обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа. Займы используются для покрытия бюджетного дефицита. Выпускать их может как федеральное правительство, так и региональные администрации, а также местные органы власти.

     Государство может прибегать к займам как  в условиях стабильной ситуации, так  и при возникновении экономических  проблем.

     Осуществлять  внешние заимствования от имени  Российской Федерации может Правительство  либо уполномоченный им федеральный  орган исполнительной власти. Субъекты Федерации, которые не получают финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной  обеспеченности, также имеют право  на внешние заимствования. Муниципальные  образования вправе осуществлять только внутренние займы.

     Инструментом  заимствований является эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг. В зависимости от целей размещения займа ценные бумаги могут быть предназначены для продажи как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Эмиссия осуществляется в соответствии с законом о бюджете, программой внутренних и внешних заимствований.

     В решении об эмиссии отражается следующая информация:

1) сведения  об эмитенте ценных бумаг;

2) объем  и условия эмиссии;

3) способ  исполнения обязательств по ценным  бумагам.

     Каждый  выпуск ценных бумаг сопровождается публикацией условий займа. Нередко  он разбивается на несколько частей, именуемых траншами. После того, как государственный заем выпущен в обращение, изменение его условий (сроков обращения, размера процентных платежей) не допускается.

     В России действует единая система  учета и регистрации государственных  заимствований. Выпуск ценных бумаг  субъектов Федерации и муниципальных  образований регистрируется в Министерстве финансов. Информация о заимствованиях и других обязательствах в течение  трех дней с момента их возникновения  должна быть внесена в государственную долговую книгу.

     Ведение Государственной долговой книги  Российской Федерации является функцией Министерства финансов. В ней отражаются сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований  по выпущенным ценным бумагам; о дате эмиссии ценных бумаг; о полном или  частичном исполнении указанных  обязательств; а также другая информация, определенная Минфином.

     Чрезмерный  рост государственного долга несет  в себе угрозу для экономической  безопасности страны и стабильности бюджетной системы. Поэтому законодательством  предусматриваются различные механизмы, направленные на ограничение объема заимствований, накопленных долговых обязательств и расходов по их обслуживанию.

     В законе о бюджете ежегодно утверждаются предельные объемы государственного внутреннего, внешнего долга и пределы внешних заимствований. Общие требования к предельным объемам внешних заимствований Российской Федерации таковы: заимствования не должны превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. При этом Правительство вправе осуществлять займы сверх установленного лимита, если это не приводит к превышению предельной величины долга и позволяет сократить расходы по его обслуживанию. Максимальный объем долга субъекта Федерации и муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

     Эмиссию государственных ценных бумаг можно  проводить только в том случае, если законом о бюджете утверждены предельные размеры государственного долга и объема заемных средств, используемых для финансирования бюджетного дефицита. Для субъектов федерации  предельный объем заемных средств, направляемых на покрытие дефицита, не должен быть больше 30% от объема доходов  регионального бюджета (без учета  финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня и займов, привлеченных в  текущем году). Для муниципальных  образований это ограничение  составляет 15% от доходов местного бюджета. 
 

2.4  Реструктуризация долгов и дефолт 

     Если  экономическое положение страны достаточно устойчиво, и программа  займов имеет четкое экономическое  обоснование, государственный долг не несет угрозы для стабильности бюджетной системы. Однако в чрезвычайных ситуациях государство может  столкнуться с дефолтом. Дефолт означает отказ правительства от своих долговых обязательств или нарушение графика выплат по ним в одностороннем порядке, без согласования с держателями этих обязательств. Целью его является снижение чрезмерной нагрузки по обслуживанию и погашению долга, ложащейся на государственный бюджет. Это явление схоже с банкротством фирм, но отличается от него отсутствием формализованных правил и процедур наложения взысканий, в том числе через судебную систему.