Бюджетное устройство в Республике Беларусь

     В 2004-2005 гг. уровень дифференциации собственных доходов местных бюджетов несколько снизился, но остается существенным. Так, в 2005 г. удельный вес собственных и закрепленных доходов Гродненской области составил 41,0% , а Гомельской - 51,5% ; в 2004 г. доля собственных и закрепленных доходов в бюджетах Брестской области составила 42,1% , а Гомельской - 51,6% , т.е. почти на 10% выше.

     Еще большие различия в степени обеспеченности местных бюджетов собственными доходами наблюдаются в разрезе бюджетов нижестоящих уровней: районов и городов областного подчинения.

     Как правило, обеспеченность собственными доходами городов областного подчинения гораздо выше, чем районов.

     С целью увеличения доходов бюджетов базового уровня было бы целесообразно закрепить за местными Советами базового уровня наиболее крупные местные налоги и сборы (полностью или частично), которые, в соответствии с действующим законодательством, зачисляются в областные бюджеты. Это мог бы быть налог на продажу пива, винно-водочных или табачных изделий.

     Целесообразно для укрепления доходной базы местных бюджетов расширить перечень собственных и закрепленных доходов, передать в разряд закрепленных наиболее значимые и существенные доходы, что позволит увеличить долю доходов, поступающих на территории региона и зачисляемых в его бюджеты. Это будет способствовать не только значительному сокращению встречных бюджетных потоков, но и снижению уровня дотационности местных бюджетов.

     Приведенные примеры еще раз свидетельствуют  о несовершенстве действующей системы формирования доходов региональных бюджетов и необходимости дальнейшего реформирования межбюджетных отношений.

     В этой связи требуют уточнения  положения Концепции развития местных бюджетов: целесообразно определить оптимальное соотношение между источниками формирования их доходов, установив в законодательном порядке общий уровень собственных и закрепленных доходов, а также соотношение между ними и предельный уровень дотаций в общем объеме доходов.

     Одновременно  для укрепления доходной базы местных  бюджетов необходимо изменить концептуальные подходы к распределению доходов, поступающих на территории регионов. Имеется в виду увеличение доли средств, поступающих на территории региона и зачисляемых в его бюджеты.

     Безусловно, потенциал местного хозяйства регионов различен, что вызывает дифференциацию в уровне обеспеченности местных бюджетов собственными доходами и требует перераспределения бюджетных ресурсов. Однако нельзя признать оправданным наличие огромных встречных бюджетных потоков, требующих дополнительных затрат по их обслуживанию .

     Вместе  с тем укрепить доходную базу местных  бюджетов можно как путем расширения перечня собственных и закрепленных доходов, так и переводом в их разряд наиболее значимых доходов.

     Это будет способствовать не только значительному  сокращению встречных бюджетных потоков, но и снижению уровня дотационности местных бюджетов.

     Однако  следует иметь в виду, что в  силу неравенства налогового потенциала закрепляющий метод разделения налогов обусловливает неравенство в уровнях бюджетной обеспеченности, что делает систему местных бюджетов нестабильной, а при отсутствии оперативного бюджетного регулирования - социально напряженной. Поэтому необходимо при распределении поступлений доходов метод закрепления налогов применять в сочетании с методом их долевого распределения.

     В этом случае, с одной стороны, стимулируется  деятельность регионов по увеличению собственных доходов, с другой - обеспечивается гарантия в получении части доходов от вышестоящего бюджета. Причем передача этих доходов может осуществляться двумя путями.

     Один  из них состоит в том, что налоги остаются в распоряжении того местного Совета, на территории которого они собраны, в размере, установленном нормативами процентных отчислений.

     Другой  заключается в том, что местным  органам власти может быть дано право взимать надбавки к общегосударственным налогам, размеры которых ограничиваются определенным пределом. Такая система местных надбавок к налогам, взимаемым с использованием базы общегосударственного налогообложения, экономически во многом целесообразна, поскольку выгодна регионам и не уменьшает поступления в республиканский бюджет.

     Вместе  с тем достижение максимального  эффекта в использовании метода долевого распределения налогов, как и закрепляющего метода, требует правильного выбора доходов, пригодных для распределения между уровнями бюджетной системы.

     Таким образом, укрепление доходной базы местных  бюджетов на основе реформирования межбюджетных отношений позволило бы подойти к решению и другой, не менее важной проблемы - сокращения дотационности местных бюджетов.

     По  состоянию на 1 января 1999 г. из 1664 местных бюджетов дотационными являлись 1475, т.е. 88,6%. На 1 января 2005 г. количество местных бюджетов сократилось до 1634, из них почти 80% - с дотациями. По-прежнему сверхвысокой остается дотационность бюджетов базового уровня. Большая часть бюджетов районов не имеют достаточной собственной доходной базы для финансирования запланированных мероприятий. Балансирование их доходов и расходов осуществляется посредством безвозмездной передачи средств из вышестоящих бюджетов.

     В настоящее время для сбалансирования  доходов и расходов местных бюджетов республики используются следующие методы:

     - дотации (безвозмездная передача  средств из вышестоящего бюджета для покрытия дефицита нижестоящего бюджета);

     - субсидии, субвенции (безвозмездное  целевое финансирование расходов нижестоящих бюджетов за счет средств вышестоящих);

     - взаимозачеты (выделение средств  нижестоящим бюджетам на покрытие затрат, связанных с передачей им расходных функций);

     - ссуды из вышестоящих бюджетов;

     - трансферты (оказание финансовой  помощи из средств фонда финансовой поддержки регионов).

     Действующий механизм бюджетного субсидирования имеет  серьезный недостаток. Он состоит  в том, что сфера действия каждой из названных выше форм, их сочетание, объемы перераспределяемых с их помощью финансовых ресурсов в каждом конкретном случае определяются по-разному, индивидуально. В результате влияние этих методов оказывается разнонаправленным, что, как правило, приводит к администрированию и субъективизму в принятии решений.

     Поэтому необходимо разработать единые подходы  к организации всех видов финансовой помощи, в максимальной степени реализовав потенциал их целенаправленного воздействия на экономику регионов. Оказывать финансовую помощь регионам требуется так, чтобы повышать заинтересованность органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.

     Применение  тех или иных форм перераспределения  бюджетных средств должно быть регламентировано бюджетным законодательством.

     В целом удельный вес безвозмездных  поступлений из республиканского бюджета в бюджетах областей и г. Минска (без учета внебюджетных фондов) составил в 2005 г. 19,6% . Вместе с тем в отдельных областях ряд бюджетов районов имели дотации более 50% .

     Высокий уровень дотационности является следствием не только слабой региональной базы, но и некачественного внутриобластного регулирования бюджетных потоков. Это проявляется в том, что в практической работе по балансированию бюджетов районам устанавливаются заведомо заниженные нормативы отчислений от общегосударственных доходов и налогов, в то время как значительная доля регулирующих доходов остается в областном бюджете и в последующем передается в бюджеты районов в виде дотаций.

     Балансирование  местных бюджетов посредством дотаций  имеет отрицательные моменты:

     - ставит выполнение нижестоящих  бюджетов в зависимость от вышестоящих;

     - не стимулирует работу по увеличению собственных доходов, порождает иждивенчество, особенно при высоком уровне дотаций.

     В условиях, когда недостаток средств  региональных бюджетов автоматически покрывается из республиканского бюджета, у территорий возникает стремление увеличивать свои расходы, а не «зарабатывать» собственные средства. Этому способствует и действующий порядок использования свободных остатков бюджетных средств (сумм превышения доходов над расходами по результатам исполнения бюджета прошлого года), согласно которому они не могут направляться на финансирование дополнительных мероприятий, а только на покрытие дефицита бюджета.

     Принимая  во внимание тот факт, что бюджетный  дефицит возникает на уровне местных бюджетов, а «ответственность» за него лежит на республиканском бюджете, правомерно узаконить одновременное участие в покрытии дефицита местных бюджетов как республиканского бюджета, так и местных бюджетов. Необходимо определить степень их участия в этом процессе.

     Для создания возможности местным бюджетам участвовать в финансировании дефицита целесообразно предоставить право местным Советам регулировать ставки и льготы не только собственных источников, но и закрепленных (такое право в отношении отдельных закрепленных источников местным Советам предоставлено). О том, что регионы не в полной мере проводят мероприятия по сбору собственных доходов, говорят следующие факты.

     В те годы, когда для местных бюджетов утверждался удельный вес собственных доходов в общем объеме доходов, далеко не все области доводили этот показатель до запланированного уровня.

     Кроме того, местные Советы не в полной мере используют предоставленное им право увеличения ставок по налогам на недвижимость, за пользование природными ресурсами, по плате за землю.

     Несмотря  на недостаток собственных средств, местными органами власти предоставляются льготы отдельным плательщикам по налогу на недвижимость, земельному налогу, государственной пошлине, местным налогам и сборам. Потери местных бюджетов за счет предоставления льгот составляют значительные суммы.

     В связи с этим было бы правомерным  уточнение налогового законодательства в части, регламентирующей право местных органов власти изменять (уменьшать) ставки и предоставлять льготы по собственным налогам и доходам местных бюджетов. Имеется в виду, что это право местные Советы могут использовать только при условии обеспечения установленного для них уровня собственных доходов в объеме доходов местных бюджетов.

     Вместе  с тем необходимо принять меры для усиления заинтересованности местных Советов в работе по привлечению дополнительных поступлений собственных доходов.

     С целью упорядочения взаимоотношений  между бюджетами различных уровней, сокращения встречных бюджетных потоков необходимо в законодательном порядке установить ограничение уровня дотаций в объеме доходов местных бюджетов, превышение которого недопустимо при составлении планов бюджетного регулирования. Это потребует проведения реструктуризации всех источников формирования доходов местных бюджетов и, прежде всего, увеличения доли собственных и закрепленных, а также регулирующих доходов.

     Что касается вопроса бездотационного  формирования местных бюджетов, то в настоящее время оно вряд ли возможно и оправданно. Прежде всего, невозможно ожидать резкого увеличения доходов от предприятий коммунальной собственности в связи с низкой их рентабельностью и убыточностью.

     Поэтому в условиях неустойчивой экономики, несвоевременного поступления доходов целесообразно сохранить дотационность местных бюджетов для обеспечения стабильного финансирования защищенных статей расходов, законодательно ограничив ее уровень.

     Прежде  всего предлагается установить предельный размер участия республиканского бюджета в покрытии дефицита местных бюджетов. Оставшаяся часть должна покрываться из собственных средств местных бюджетов, например, перевыполнения плана поступлений местных налогов и сборов, увеличения ставок собственных доходов.

     Целесообразно в качестве эксперимента разрешить  местным Советам в случае необходимости вводить ограниченные надбавки к общегосударственным налогам (регулирующим) для покрытия бюджетного дефицита.

     Одновременно  была бы правомерной максимальная замена дотаций субсидиями и субвенциями с усилением контроля за целевым их использованием.

     Если  допустить, что в бюджетной политике произойдут изменения в сторону расширения функций регионов и укрепления их доходной базы собственными доходными источниками, то правомерной будет постановка вопроса о возможности развития местных займов.

     Заимствование средств местными властями в Беларуси не применялось. Принятые законы предоставляют регионам право заимствования, хотя оно временно сужено в связи с программой стабилизации. Использование права сдерживается в связи с отсутствием возможностей у коммерческих банков, а также надлежащих финансовых рынков.