История развития законодательства о государственной службе в России

     Датой оформления номенклатуры можно считать 12 июня 1923 г., когда Оргбюро ЦК приняло постановление «О назначениях». В октябре 1923 г. ЦК партии вынес решение об основных задачах учётно-распределительной работы, 16 ноября 1925 г. Оргбюро приняло новое развёрнутое положение о порядке подбора и назначения работников.

     Так называемые, номенклатурные списки - это  документы, скрывающие сущность механизмов господства и воспроизводства касты «руководителей», и основанная на них система, запускающая эти механизмы. Создание таких документов не было обычной организационно-технической процедурой. Оно представляет собой важнейшую политическую и социальную акцию - рождение замкнутого слоя власть имущих, «канонизированных» начальников всех уровней власти.

     Работа  по совершенствованию процедуры пополнения номенклатуры и перемещения в ней продолжалась и далее. Про неё вспомнили сразу же после Второй мировой войны. Но в целом это были уже дополнения и уточнения, процесс рождения нового господствующего класса уже завершился. Номенклатура прочно взяла в свои руки власть в обществе и до 80-х гг. только модернизировалась.

     После 1970 г. постепенно исчезает в биографических данных высшей номенклатуры графа «социальное  происхождение», такие сведения засекречиваются. Скорее всего, это связано с появлением нового класса «служащих», разнородной смеси больших социальных групп. Это образование, оказавшееся между высшей номенклатурой и работниками материального и духовного производства, являлось непосредственным хранителем материальных ценностей, распорядителем рабочей силы и учётчиком рабочего времени. Эти признаки и многочисленность позволяют говорить именно о классе.

     Показательны  и изменения в образовательном  уровне номенклатуры. Брежневская номенклатура, в основном, имеет техническое, военное или сельскохозяйственное образование. Юристы в рядах номенклатуры были большой редкостью. Их профессионализм был крайне опасен установившемуся корпоративному режиму.

     Положение номенклатурного работника в 70-е  гг. было более комфортным, чем в 30-е. Он уже не жил в постоянном страхе за свой пост. В сталинское время насколько легко люди оказывались на вершине власти, настолько легко они могли быть от неё отстранены. Очень частым явлением были «чистки» как партийных рядов, так и госаппарата. При всех неудачах было традицией искать виновных – это «врагов народа», «вредителей» и др. «Перетряхивание» парт-, госаппарата, кооперативных и общественных организаций проводилось в период с 1925 по 1932 гг. специальными комиссиями из представителей партийных, профсоюзных и советских органов. «Вычищено» было примерно 10 % от общего числа проверенных.

     От  «чисток» перешли к более радикальным  мерам - репрессиям, которые коснулись всех слоёв общества. Это были самые сложные годы для номенклатуры. Репрессии действительно оказались сильным потрясением для номенклатуры, запомнившей, что власть её не вечна. Поэтому особенно важной вехой в истории номенклатуры стало подчинение ей КГБ. Верхушка номенклатуры продолжала следить за тем, чтобы органы не вышли из-под её контроля, что явилось наиболее важным шагом к неотчуждаемости номенклатуры. К этому времени в номенклатуре вырастает классовое сознание, она чувствует свою общность. Как замкнутая каста, правящий класс СССР начинает переходить к самовоспроизводству. Номенклатурная должность не наследуется, но принадлежность к классу номенклатуры становится фактически наследственной. Ещё одной характерной чертой номенклатуры было обладание различными «благами», недоступными простым советским гражданам. Список этих благ довольно обширен: бесплатные или льготные путёвки в дома отдыха и санатории, предоставление квартир в домах повышенной благоустроенности, спецбольницы и поликлиники, госдачи и т.д.

     Так как номенклатура – это «управляющие», то функция управления – это стержень номенклатуры. Исторический путь развития этого класса проходит от захвата государственной власти до господства и в сфере производства.

     Номенклатура  осуществляет в первую очередь политическое руководство обществом, а руководство материальным производством является для неё второстепенной задачей. Политическое управление – это наиболее существенная функция номенклатуры.

     Она обеспечивает всю полноту власти в обществе, все выполняемые решения  в стране принимаются именно ею. Каждый номенклатурщик имеет свой отведённый ему участок властвования. Главное в номенклатуре – власть, а не собственность. Она стоит над законом. Тот, кто по счастливому стечению обстоятельств оказался в номенклатуре, может считать, что останется в ней прочно.

     Господство  каждого класса всегда было властью  незначительного меньшинства над огромным большинством. Обеспечение устойчивости такой системы требует многообразных тщательно продуманных мер. Это и прямое насилие над недовольными, и угроза его применения в отношении потенциальных противников, и экономическое давление и поощрение, и не в последнюю очередь – маскировка, скрывание подлинных отношений в обществе. Господствующий класс всегда стремился скрыть факт своего господства. Трудно сказать, где границы «нового класса».

     Номенклатура  – та организованная Сталиным и  его аппаратом «дружина», которая научилась властвовать.

     После смерти Сталина 5 февраля 1953 г. партию и  страну возглавил Г.М. Маленков. Со второй половины 1953 г. обострилась борьба за власть между Маленковым и Н.С. Хрущевым, которая привела в 1955 г. к снятию Маленкова со всех должностей[35].

     На  октябрьском пленуме ЦК 1964 г. Хрущев был смещен со всех постов. Новым  генсеком партии стал Л.И. Брежнев. 10 ноября 1982 г. наступила смерть больного Брежнева, на смену которого пришли также тяжело больные Ю.В. Андропов, а затем К.У. Черненко. Они достаточно скоро умерли, и в 1985 г. центральную власть возглавил М.С. Горбачев. Первоначально он выдвинул концепцию «ускорения» развития экономики, а когда она провалилась, предложил идею «перестройки»[26]. Лозунг обновления социализма, его демократизации был с радостью воспринят населением, предполагавшим, что речь идет о конвергенции социальных достижений социализма и общечеловеческих ценностей.

     В качестве основных признаков функционирования государственной службы в советский  период можно отметить следующие:

     - в условиях верховенства в  стране Коммунистической партии  Советского Союза государственная  служба не была самостоятельным  социально-правовым институтом, во  многом она носила подчиненный  характер по отношению к партийной  работе, срастаясь с последней;

     - гарантированно обеспечивалось  достаточное и достойное материально-финансовое  обеспечение и социальные льготы.

     - к госслужащим практически относились  все лица, местом работы которых  были государственные учреждения  и организации, и получающие заработную плату из бюджетных средств (включая учителей и врачей);

     - правовое положение госслужащих,  как правило, определялось трудовым  законодательством, за исключением  военнослужащих и сотрудников  органов внутренних дел и государственной  безопасности. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     3 ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНА О  ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ В ПОСТСОВЕТСКИЙ  ПЕРИОД 

         3.1 Формирование и развитие закона  о государственной службе в  1990-е г. начало 21 века  в РФ

     С прекращением в декабре 1991 г. существования  СССР перед его преемницей - Российской Федерацией - встал вопрос об организации новой системы государственной службы. Это было связано, в первую очередь, с необходимостью решения проблемы создания новой российской государственности в условиях смены политического устройства, системы социально-экономических отношений, структуры экономики (перехода от административно-командной к рыночной экономике).

     Правовые  основы новой российской государственности  были заложены в принятой в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая утвердила продолжение государственного строительства на основе принципов федерализма и закрепила положение о том, что единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления[37]. В ней признан принцип разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную. Реализация положений Конституции РФ 1993 г. позволила, несмотря на определенные недостатки, сформировать основу новой российской государственности, государственного и муниципального управления, социально-правового института государственной и муниципальной службы.

     В целях решения проблемы создания новой системы государственной  службы 3 июня 1993 г. вышел Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации»[20]. Однако путь создания таковой системы оказался неблизким. Через 10 лет, 27 мая 2003 г., был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»[5].

     Важное  значение в деле организации системы  государственной службы имели следующие  нормативно-правовые акты:

     - утверждение Указом Президента  РФ от 22 декабря 1993 г. «Положения  о федеральной государственной  службе Российской Федерации», которое нормативно закрепило основные понятия, связанные с государственной службой[21];

     - утверждение Указом Президента  РФ от 11 января 1994 г. № 32 реестра  должностей государственной службы, классифицировавшего должности  по категориям («А», «Б» и «В»);

     - принятие Федерального закона  «Об основах государственной  службы Российской Федерации»  от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ, устанавливающего  правовые основы государственной  службы РФ и правовые основы  положения государственных служащих  РФ, принципы организации и функционирования государственной службы, определил порядок прохождения госслужбы, классификацию должностей и квалификационных разрядов госслужащих, установил ограничения в их деятельности[18]. Закон об основах госслужбы действовал почти десятилетие, до 1 февраля 2005 г. – вступления в действие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

     - упорядочение Указом Президента  РФ от 9 апреля 1997 г. № 310 «О денежном  содержании федеральных госслужащих»  оплаты труда федеральных государственных служащих;

     - закрепление Указом Президента  Российской Федерации от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению  дисциплины в системе государственной  службы»[19], а затем Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»[15] ограничений на госслужбе и требований к служебному поведению госслужащих.

     Однако, несмотря на предпринятые меры в области  построения государственности, создания новой системы государственного управления и новой системы государственной службы России, к концу 90-х гг. обнаружилась их малоэффективность по ряду направлений функционирования, слабость российской государственности, нерешенность ключевых для российского общества задач в области экономики и социальной сферы, негативные тенденции в деятельности госслужбы и муниципальной службы (коррупция государственных и муниципальных служащих, взяточничество, непрофессионализм в работе).

     Остро встал вопрос о необходимости  проведения как административной реформы, так и реформы государственной службы, а также реформы муниципальной службы. В целях реформирования государственной службы 15 августа 2001 г. была принята Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации[17], а 19 ноября 2002 г. Президент РФ своим Указом № 1336 утвердил федеральную целевую программу «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»[14]. Указом были определены основные направления реформирования государственной службы РФ:

     1) создание комплексной нормативно-правовой  основы регулирования государственной  службы РФ;

     2) разработка эффективных механизмов  проведения кадровой политики  в сфере государственной службы  РФ в целях оптимизации состава  госслужащих;

     3) выработка мер по совершенствованию  оплаты труда госслужащих, финансово-экономического  и материально-технического обеспечения  государственной службы РФ, по  рациональному использованию в  системе государственной службы  современных информационных технологий;

     4) внедрение программ подготовки  кадров для государственной службы  РФ и профессионального развития  госслужащих;