Эффективность антикризисных мер в России

Как показал  анализ экспертных оценок, риски неэффективного администрирования оцениваются для 42% мер как высокие, для 21 — как умеренные, для 37% мер — как низкие. При прочих равных условиях низкие риски чаще имеют меры с отлаженным механизмом администрирования (выплата пособий по безработице, установление тарифов), простые по «дизайну» меры налоговой политики (например, снижение ставки по налогу на прибыль). Этому риску наиболее подвержены инструменты стимулирования спроса (в основном закупки для государственных и муниципальных нужд) и кредитования (включая предоставление субсидий по процентным ставкам, государственных гарантий).

Риск неэффективного администрирования в значительной мере определяется типом используемого  инструмента (селективный, конкурсный, системный). Наименьшие риски администрирования  характерны для системных мер (менее 30% от их числа имеют высокие риски), а наибольшие, как ни странно, присущи  мерам с конкурсными методами отбора (67%), а применительно к  селективным мерам высокие риски  отмечены для 46% (см. рис. 3).

Для многих мер  характерен риск недостаточной прозрачности результатов, а в некоторых случаях — низкой транспарентности процедур принятия решений.

Пример

Рефинансирование  Внешэкономбанком внешней  задолженности крупнейших российских компаний

В данном случае можно говорить о прозрачности процедур принятия решений: был принят соответствующий федеральный закон, Наблюдательный совет банка утвердил необходимый Порядок, определяющий критерии и ограничения и размещенный  на официальном сайте Внешэкономбанка. Однако в дальнейшем в официальных  комментариях банка отсутствовали какие-либо упоминания о конкретных получателях поддержки; таким образом, оказались непрозрачными итоговые результаты отбора компаний для поддержки.

Одновременно  в СМИ широко обсуждались данные о конкретных получателях и объемах  помощи, при этом делались ссылки на лиц, близких к принятию решений; на заявления отдельных компаний, получивших поддержку; на их контрагентов. Ограниченность официальной информации, вероятно, была связана с нежеланием подорвать переговорные позиции  компаний — получателей помощи; тем не менее сведения о таких компаниях и объемах поддержки быстро стали публичными.

Оценка  влияния антикризисных  мер, возможные «ловушки»  и «развилки»

Рассматриваемые меры различаются не только по объемам  затрачиваемых на их реализацию ресурсов, но гораздо больше — по ожидаемым  масштабам антикризисного эффекта. Учитывая, что большая часть мер  еще не оказывает влияния на реальный сектор, эксперты зачастую были вынуждены  оценивать гипотетический или потенциальный  эффект, базируясь на своих представлениях о значимости той или иной меры для своей экспертной области, а  также на основе нормативно установленных  условий (рамок) реализации меры.

При всей условности такой оценки отметим, что лишь немногим больше 10% мер были оценены экспертами как имеющие сильный эффект на стадии кризиса, примерно 30% обеспечивают умерен-

ный, а около 60% мер — слабый антикризисный эффект. В число первых попали как меры прямой помощи предприятиям (государственные гарантии по кредитам), так и меры таможенной политики (отдельные протекционистские меры), меры по регулированию деятельности субъектов естественных монополий, ряд мер налоговой политики. В то же время оценка эффекта далеко не всегда коррелировала с объемом ресурсов, выделяемых государством на реализацию той или иной меры.

Заметим, что  меры с сильным антикризисным эффектом чаще характеризуются высокими рисками неэффективного администрирования, чем меры с относительно слабым эффектом. Среди последних высокие риски администрирования имеют 30% мер, с умеренным эффектом — 43, с сильным антикризисным эффектом — 57% мер.

Важно, что  большинство мер с существенным антикризисным эффектом носят компенсационный характер (смягчают последствия кризиса), но практически нет мер, мотивирующих предприятия реа-лизовывать активную политику (технологическую модернизацию, диверсификацию производства, освоение новых рынков и т. п.).

Как правило, чем  выше оценивался антикризисный эффект, тем чаще отмечалось наличие противоречивого  воздействия (20% от числа мер). Наиболее часто в качестве негативного  последствия реализации мер эксперты упоминали ухудшение условий для конкуренции (40% от числа рассмотренных мер). Такие оценки связаны не только с принятием отдельных протекционистских таможенных мер или установлением преференций отечественным производителям, но и с существенным искажением условий для конкуренции в тех случаях, когда в неравном положении оказываются различные категории российского бизнеса, в том числе с точки зрения возможностей доступа к государственной поддержке.

По оценкам  экспертов, влияние некоторых мер на этапе кризиса и на этапе выхода из него может существенно различаться. Для 40% мер ожидается позитивный эффект на обоих этапах; 7% мер характеризуются «отложенным эффектом», то есть их антикризисное влияние, полагают эксперты, будет весьма ограниченным, но они рассматриваются позитивно для стадии выхода экономики из кризиса; около 20% из числа антикризисных мер позитивны в период спада, но имеют негативные потенциальные эффекты после прохождения низшей точки кризиса. При этом эксперты затруднились дать оценку влияния на обеих стадиях примерно трети мер.

Для «сильных»  тактических мер существенна, как  правило, проблема «выхода», когда мера, декларируемая как временная, не имеет «встроенных» критериев прекращения  своего действия либо ее отмена сама по себе создает риски и повышает неопределенность в будущем из-за изменения условий хозяйствования. Определение возможных «ловушек»  важно для разработки будущих  мер и стратегии посткризисного развития. Приведем примеры некоторых возможных «неэффективные равновесий», связанных с реализацией отдельных антикризисных мер.

1. Отмена обязанности перечислять НДС при безденежных формах расчетов. Создает риск распространения бартерных схем, что будет сдерживать рост на фазе выхода из кризиса. Непрозрачность бартерных схем повышает риски для бюджета и собственников предприятий. Предотвратить соскальзывание экономики в ситуацию неэффективного равновесия можно за счет последовательного и жесткого контроля ценообразования при совершении бартерных операций со стороны налоговых органов, однако сам по себе такой контроль чреват существенными негативными последствиями для бизнес-климата.

2. Снижение ставки в рамках упрощенной системы налогообложения. Ставка по доходам (6%) может оказаться больше, чем ставка по доходам за вычетом расходов; с учетом разной налоговой базы дифференциация налоговой нагрузки на одинаковые предприятия может быть очень значительной. Формирует сильный мотив к искусственному делению малых компаний, созданию новых фирм с целью оперативного перехода на УСН. На этапе роста фирмы, применяющие сниженную ставку по УСН, не будут мотивированы к увеличению масштабов бизнеса, повышению производительности, так как если доходы в налоговом периоде превышают 30,76 млн руб. (уровень для 2009 г.), то фирма лишается права применять упрощенную систему налогообложения.

3. Рефинансирование Внешэкономбанком задолженности российских компаний перед иностранными финансовыми институтами. Высокий риск невозврата, необходимость либо нового рефинансирования, либо расширения участия в капитале компаний Внешэкономбанка, неясность дальнейших действий с залоговыми пакетами. Есть высокий риск лоббирования со стороны отдельных компаний нового рефинансирования по уже осуществленным кредитным сделкам с Внешэкономбанком. Заметно усилился интерес иностранных финансовых институтов к определению уровня возможной государственной поддержки.

4. Временное повышение ввозных таможенных пошлин на новые автомобили. Мера призвана (частично) компенсировать сокращение спроса на автотранспортные средства отечественного производства. Вероятно, дополнительно «законсервирует» отставание отечественных производителей от зарубежных конкурентов. В случае относительно успешной модернизации автомобильной промышленности возможно положительное влияние в момент начала оживления. Высок риск лоббирования продления данной меры.

5. Сокращение квот на привлечение иностранной рабочей силы. Риск снижения конкурентоспособности российских товаров и услуг на мировом рынке за счет увеличения стоимости рабочей силы. Невозможность удовлетворить потребности в ней на рынке труда отдельных регионов из-за структурного несоответствия спроса и предложения рабочей силы. Нарушает условия справедливой конкуренции между предприятиями, активно использующими иностранную рабочую силу, и предприятиями, не привлекающими ее. Противоречит мерам по дерегулированию и сокращению проверок бизнеса.

Многие из заявленных мер в той или иной степени  приводят к «отклонению» от ранее принятых подходов к реализации стратегии долгосрочного развития: по экспертным оценкам, такие меры составляют более 40% от числа анализируемых, при этом большинство (примерно ⁴/₅) таких мер являются временными (тактическими), однако остальные — бессрочные, по крайней мере формально (например, приоритет отечественных товаров при госзакупках). Во многих случаях будет сложно отменить временные меры ввиду сильного лоббирования в пользу их сохранения, в некоторых — возможно формирование «неэффективных равновесий», а в отдельных ситуациях придется рассматривать новые «развилки» на путях достижения долгосрочных задач социально-экономического развития и вырабатывать новые решения.

Основные  проблемы и противоречия антикризисной политики

Некоторые фундаментальные  причины снижения эффектов от антикризисной  политики

В период экономического роста государству не удалось  создать «модернизационную коалицию», сформировать сильные группы интересов, стремящиеся решать задачи обновления экономики. Не была выстроена эффективная система согласования интересов и выработки согласованных решений. Общение с бизнесом часто ограничивалось встречами с представителями крупного и сверхкрупного бизнеса, сохранялось общее взаимное недоверие между властью и бизнесом, остался невостребованным механизм государственно-частного партнерства. Было бы несправедливым возлагать вину за неудачу в формировании такой коалиции исключительно на государство. Слабость и неэффективность организаций самого бизнеса, неразвитость институтов и организаций гражданского общества во многом определяли низкую эффективность механизмов коммуникаций.

Множественность антикризисных мер и селективный  характер значительной их части (предполагающий опору на деятельность различных  межведомственных групп) существенно  ограничивают эффективность имеющегося административного ресурса и  усиливают дефицит возможностей для выработки, обсуждения и реализации целостной, «эшелонированной» антикризисной  политики. В результате повышаются риски лоббирования, принятия оппортунистических решений.

Располагая значительными  финансовыми ресурсами, государство  не было мотивировано к повышению  эффективности инструментов реализации государственной политики и обеспечению  прозрачности результатов их применения, к созданию качественной системы  мониторинга процессов, происходящих в экономике. До кризиса существовал  временной ресурс для постепенной  «настройки» отдельных механизмов, повышения качества их администрирования, прежде всего за счет реакции бизнеса. В условиях кризиса такая «настройка»  невозможна. Нам представляется, что  резервы повышения результативности антикризисной политики лежат в  области не столько выработки  все новых предложений, сколько  совершенствования используемых для реализации этих мер инструментов.

Особенности формирования и реализации антикризисной политики

В сложной экономической  ситуации осени 2008 г. многие меры правительство  РФ объективно было вынуждено принимать  спешно, в ответ на возникающие  угрозы, не имея зачастую ни полной информации о кризисных процессах, ни времени  для тщательной оценки эффективности  принимаемых решений и всех возможных  их последствий. Декларированные меры во многих случаях не были подкреплены  нормативными актами, в результате их осуществление сильно запаздывало  по сравнению с заявленными сроками. Как следствие, антикризисный упреждающий потенциал ряда мер не был реализован.

Необходимость срочной «генерации» антикризисных  мер обусловила низкую прозрачность процесса их инициации и принятия и хода выполнения, что чревато  огромными потерями и рисками. Можно  говорить о встречной информационной асимметрии:

— государство недостаточно ориентируется в специфике и перспективах развития отраслей российской экономики, особенно среднего бизнеса и инновационных секторов;

— в свою очередь, бизнес и общество плохо информированы как о последовательности основных шагов в реализации государственной антикризисной политики, так и о достигнутом здесь прогрессе.

Осуществление антикризисных мер может привести к перераспределению ресурсов в пользу традиционных секторов, воспроизводству устаревших технологических укладов, искажениям в регулировании, ограничению условий для быстрого роста после прохождения фазы кризиса. Несогласованность ряда мер с долгосрочными стратегическими целями развития экономики повышает риски «расшатывания» системы.