Эффективность антикризисных мер в России

Нередко утверждают, что благодаря поддержке крупных  компаний соответствующие выгоды «передаются» вниз по их кооперационным цепочкам. По нашему мнению, это справедливо в  большей степени для секторов с жесткой «вертикальной» организацией (например, ОПК), при этом в проигрыше  оказываются средние предприятия в секторах с «горизонтальной» организацией и в новых секторах, где еще практически нет сверхкрупных компаний.

Хотя многие меры, как декларируется, направлены на развитие МСП, но реально они связаны  с поддержкой преимущественно микропредприятий и малого бизнеса и, кроме того, практически не стимулируют рост масштабов бизнеса малых компаний. В итоге в худшем положении оказывается средний бизнес, поскольку его «не касаются» ни меры системного характера для малых предприятий, ни меры селективной поддержки крупных компаний. Есть только две значимых и системных меры, где средний бизнес не дискриминирован, — снижение ставки налога на прибыль и введение 30-процентной амортизационной премии, но позитивный эффект от этих мер существенно сокращается по мере углубления кризиса⁸.

В целом антикризисные меры и по количеству, и по характеру перераспределения ресурсов сконцентрированы «на краях» — на поддержке крупного и микробизнеса.

В качестве «адресатов»  антикризисных мер выступают  предприятия многих отраслей. Однако при всей внешней «диверсификации» антикризисных мер для многих отраслей промышленности специальные  меры поддержки представлены недостаточно или совсем отсутствуют. Это относится  к химической промышленности, лесопромышленному  комплексу, легкой и пищевой промышленности, промышленности строительных материалов и ряду других отраслей.

Если судить по количеству мер, то отраслевые приоритеты выявляются довольно четко — это  в основном поддержка автомобилестроения и сельхозмашиностроения, оборонно-промышленного комплекса, АПК, жилищного строительства, железнодорожных перевозок. Если же учитывать масштабы приходящихся на эти меры ресурсов, то к числу отраслевых приоритетов, безусловно, относится нефтегазовый комплекс, предприятия которого от снижения нагрузки «экономят» в 2009 г., по оценкам, 200—250 млрд руб. Меры прямой и косвенной поддержки автомобилестроения и сельхозмашиностроения «весят» 190—200 млрд руб., ОПК — около 180 млрд руб.⁹

В целом в  качестве основных бенефициаров антикризисных  мер выступают традиционные секторы экономики, при этом меры направлены главным образом на компенсацию потерь крупных компаний. Складывается впечатление «дефицита» мер по обеспечению условий развития новых динамичных секторов, стимулированию роста средних компаний.

Основные  инструменты, используемые при реализации антикризисных  мер

Для оценки инструментов, используемых при реализации антикризисных  мер, важно сначала разделить  последние с точки зрения принадлежности к общей экономической или промышленной политике¹⁰.

К мерам экономической политики отнесены те, которые затрагивают всех хозяйствующих субъектов (не обязательно в равной степени): главным образом меры по изменению общего налогового режима либо меняющие «правила игры» на всех или большей части рынков, а также затрагивающие неопределенный круг субъектов. К мерам промышленной политики отнесены те, которые направлены на поддержку отдельных предприятий (селективные меры), групп предприятий в одном секторе, отдельных отраслей (секторов) экономики¹¹.

Выяснилось, что  количество мер общеэкономической  политики хотя и несколько меньше, но вполне сопоставимо с количеством  мер промышленной политики (соответственно 45 и 55%). Однако в ресурсном выражении  промышленная политика имеет заметно  больший вес. По нашим оценкам, меры экономической политики (прежде всего  снижение налога на прибыль, амортизационная  премия) в 2009 г. обойдутся в сумму  600—900 млрд руб. В то же время меры промышленной политики — в частности, повышение необлагаемого минимума по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ), поддержка в разных формах жилищного строительства, меры по поддержке отдельных отраслей, предоставление субсидий и госгарантий — будут стоить примерно 1,4 — 1,7 трлн руб.¹²

Спектр инструментов, с помощью которых государство  реализует те или иные антикризисные  меры, довольно широк и включает почти полный набор имеющихся  в его распоряжении рычагов —  от налоговой политики до административно-организационных  инструментов. Отметим, что в рамках промышленной политики ²/₃ мер — это инструменты содействия доступу предприятий к финансовым ресурсам и стимулирования спроса на конкретных отраслевых рынках, а среди мер экономической политики примерно половину составляют меры институционального характера.

Рассмотрим инструменты  реализации антикризисных мер в  рамках основных типов государственной политики. Здесь в основном задействованы следующие группы инструментов:

— налоговые (снижение ставок отдельных налогов; налоговые льготы; изменения в порядке начисления);

— таможенные (множественные разнонаправленные изменения ставок таможенных пошлин).

Активность государства  в изменении таможенных пошлин, прежде всего ввозных, существенно возросла. Наблюдается усиление «индивидуализации» таможенного регулирования, детализации  товарной номенклатуры внешнеэкономической  деятельности на основе определения  дополнительных подсубпозиций, ориентации регулирования больше на интересы отдельных крупных предприятий и некоторых крупных проектов, чем на развитие соответствующих товарных рынков;

— закупки для государственных нужд (своевременное размещение заказов, увеличение авансирования, распространение принципов размещения заказов на поставку товаров для государственных нужд на закупки субъектов естественных монополий и госкомпаний, установление преференций для закупок российских товаров).

Реализация мер  по закупкам для государственных нужд в интересах стимулирования спроса по сравнению с другими мерами значительно запаздывает. Поэтому их роль с точки зрения предотвращения распространения кризиса в экономике пока незначительна. Заслуживают позитивной оценки меры по развитию лизинга;

— бюджетные (субсидии на процентные ставки, госгарантии, капитализация специализированных банков и финансовых институтов развития для расширения кредитования реального сектора экономики, капитализация отдельных системообразующих компаний).

Эти меры в основном направлены на расширение кредитования компаний. Особый акцент сделан на мерах  по субсидированию процентных ставок и предоставлению госгарантий по кредитам. Можно отметить активность в обеспечении выпуска компаниями инфраструктурных облигаций, включая  развитие регулирования в данной области.

С позиций характера (способа) распределения выгод от реализации мер между хозяйствующими субъектами можно условно выделить три группы используемых инструментов (см. рис. 2):

— селективные (выбор отдельных предприятий, индивидуализированные решения по множеству трудно формализуемых критериев);

— конкурсные (конкурсный отбор, критерии отбора и доступа четко определены);

— системные (все предприятия, иногда — соответствующие некоторым условиям по масштабу бизнеса или по продуктовой направленности, получают выгоды).

Как показал  анализ, половину всех рассмотренных  мер можно отнести к системным, 20% предполагают конкурсные процедуры  в рамках соответствия субъектов  формальным критериям, а 30% носят селективный  характер. В то же время по объемам  перераспределяемых ресурсов в «антикризисном пакете» доминируют селективные  меры: на них приходится почти половина ресурсов, что связано с концентрацией  антикризисной политики на крупных  и сверхкрупных предприятиях. Конечно, в условиях кризиса селективные  меры объективно необходимы, но, вероятно, не в столь больших масштабах, особенно с учетом необходимости  принимать множество «волевых»  решений, что ослабляет устойчивость к давлению различных заинтересованных групп.

Роль конкурсных мер в целом снижается, что связано с сокращением расходов по целевым бюджетным программам; при этом пока отсутствует видение их новой роли и места в период кризиса. Как следствие, лоббирование, вероятно, будет перемещаться от программ (где издержки их формирования в силу существующих правил довольно высоки) к расширению набора селективных мер, увеличению объемов их финансирования. Задержки в размещении госзаказа дополнительно усиливают предпосылки для более активной реализации селективных мер применительно к предприятиям, не «дождавшимся» заказа. Предпринятые системные меры в условиях кризиса характеризуются снижающейся эффективностью. Они в недостаточной степени ориентированы на поддержание позитивной динамики развития бизнеса.

Таким образом, можно говорить об определенном дисбалансе в пользу селективных мер, причем по мере расширения негативного влияния кризиса подобная «смещенность» может возрастать. В известной мере это обусловлено отсутствием системных инструментов проведения промышленной политики. 

Характеристика  и общая оценка отдельных направлений  антикризисной политики

Меры  в рамках налоговой  политики

Большая часть  налоговых мер вступила в силу с 1 января 2009 г. Две налоговые меры, направленные на облегчение финансового  бремени предприятий, начали действовать  уже в 2008 г.: изменение порядка  уплаты налога на добавленную стоимость (НДС) и возможность перехода к  уплате налога на прибыль на основе фактической прибыли до окончания  года. Право изменять порядок расчета авансовых платежей по налогу на прибыль в рамках налогового периода было предоставлено предприятиям только в 2008 г., причем условия, которые необходимо выполнить налогоплательщикам, чтобы воспользоваться указанным правом, были достаточно жесткими по срокам. В результате антикризисный потенциал этой меры реализован в лучшем случае наполовину.

Новации по налогу на прибыль включают: снижение ставки налога с 24 до 20%, увеличение амортизационной  премии по отдельным группам основных средств с 10 до 30%, изменение порядка  списания на расходы стоимости лицензий на право пользования недрами. Данные меры обладают определенным мотивационным  потенциалом, стимулирующим предприятия  к росту. Однако в условиях кризиса  прибыль предприятий сокращается, и стимулирующее воздействие  этих мер остается в значительной мере нереализованным. При переходе к фазе роста их влияние усилится.

Большинство мер, связанных с налогом на добавленную  стоимость, направлены на устранение искусственных ограничений при применении вычетов. В их числе наиболее важны предоставление права вычета НДС с авансов, отмена обязанности перечислять НДС в денежной форме при неденежных способах расчетов.

Существенная  новация — освобождение от налогообложения  НДС операций по ввозу технологического оборудования, которое не имеет отечественных  аналогов. Эта норма вводится после  определения соответствующего перечня  технологического оборудования правительством РФ. Эффект (позитивный или негативный) существенно зависит от принципов  формирования такого перечня и его  итогового состава.

Ряд мер направлен  на снижение налогового бремени на нефтедобывающие предприятия. В  эту группу входят: повышение необлагаемого  минимума при расчете ставки НДПИ с 9 до 15 долл., введение налоговых каникул  для определенных участков недр, разработка которых затруднена из-за сложных  природных условий, и изменение  порядка списания стоимости лицензий на право пользования недрами. Все  эти меры были приняты еще в  июле 2008 г., и в дальнейшем порядок  их применения не корректировался. Если повышение необлагаемого минимума и изменение порядка списания стоимости лицензий касаются всех нефтедобывающих  компаний, то введение налоговых каникул  в первую очередь дает преференции  отдельным компаниям, уже имеющим  лицензии на соответствующие участки.

Применительно к малому бизнесу важной новацией стало предоставление субъектам  РФ права дифференцировать ставку в  рамках упрощенной системы налогообложения (УСН) по доходам за вычетом расходов в пределах 5—15% в зависимости  от категорий налогоплательщиков. Однако сохранилась неизменной (единой) ставка 6%, когда объектом налогообложения  являются доходы.

Также был принят ряд точечных мер, снижающих налоговую  нагрузку на отдельные категории  плательщиков. В частности, был увеличен размер вычета по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) при приобретении жилья, разрешено  применять единый сельхозналог (ЕСхН) малым, градо- и поселкообразующим предприятиям рыбохозяйственного комплекса, для аптечных учреждений отсрочено применение норм, ограничивающих использование единого налога на вмененный доход (ЕНВД).

В составе пакета налоговых мер присутствуют также  и касающиеся изменения сроков уплаты налогов. Министру финансов в течение 2009 г. дано право предоставлять отсрочку или рассрочку по уплате федеральных  налогов на срок не более пяти лет, если размер задолженности организации  превышает 10 млрд руб. и ее единовременное погашение создает угрозу возникновения неблагоприятных социально-экономических последствий. Также расширен перечень оснований для получения инвестиционного налогового кредита за счет включения в него исполнения государственного оборонного заказа. Обе меры являются дискреционными, направлены на крупные предприятия, механизмы их применения непрозрачны.