Эффективность антикризисных мер в России

1. 5 Эффективность антикризисных мер в России

Ограниченность  ресурсов и резервов правительства  в условиях, когда быстрый выход  из кризиса становится все менее  вероятным, выступает предпосылкой сдвига в экономической политике от «оперативно-тактических» мер, направленных на смягчение кризиса, к мерам, ориентированным  на его преодоление. В период острой фазы кризиса сокращение горизонта  экономической политики было неизбежным, но систематический мониторинг принятых мер и структурированная предварительная  оценка новых мер позволят его  удлинить и увязать текущие действия правительства с ранее заявленными  стратегическими приоритетами.

К настоящему времени  правительство РФ сформировало и  реализует широкий набор антикризисных  мер, уникальный по количеству форм и  направлений воздействия государства  на экономику, по объемам используемых ресурсов¹.

С начала проведения антикризисной политики в качестве приоритетов были заявлены:

— поддержка (обеспечение стабильности) финансового сектора;

— социальная поддержка населения, сохранение и создание новых рабочих мест;

— поддержка отдельных, наиболее чувствительных к кризису отраслей реального сектора экономики на основе стимулирования внутреннего спроса и импортозамещения;

— поддержка системообразующих и градообразующих предприятий.

После завершения цикла принятия «пожарных мер», а  также с осознанием длительности кризиса усиливается объективная  потребность в системной оценке антикризисной политики государства  по отношению к реальному сектору экономики. При проведении оценки антикризисных мер в рамках нашего проекта основное внимание уделялось не обсуждению целесообразности той или иной меры, а оценке используемых инструментов государственного регулирования (воздействия), соответствующих правил, а также механизмов, обеспечивающих их выполнение.

Принципы  оценки антикризисных  мер

Оценивать влияние  антикризисной политики на реальный сектор экономики в целом пока рано. Мы сконцентрировали внимание экспертов на оценке вероятных ограничений, проблем и рисков, связанных с реализацией антикризисной политики, поскольку:

— не бывает «идеальных» мер, но требуется фиксация возможных рисков. Потенциал даже самых замечательных идей может быть существенно ограничен «дизайном» нормативных решений и последующим администрированием;

— возможно (иногда неизбежно) противоречивое влияние принятых мер на уровне отдельных секторов, но необходимо охарактеризовать потенциальные конфликтные зоны. Важно оценить, как именно изменяется распределение выгод и издержек среди различных групп компаний и стейкхолдеров предприятий под влиянием принятых мер;

— необходимы эффективный мониторинг и возможность «настройки» тех или иных мер;

— отдельные тактические меры характеризуются высокими издержками «выхода» (прекращения применения), некоторые меры неизбежно будут противоречить выбранным ранее подходам к решению стратегических задач развития российской экономики, поэтому надо искать новые пути и механизмы решения таких задач;

— формирование и реализация антикризисных мер во многих случаях требуют оперативности, ручного управления и принятия «волевых решений», но это должно компенсироваться более высокой транспарентностью результатов выбора и лучшей его аргументацией.

Суть нашего подхода — проведение «сквозной» экспертной оценки всех рассматриваемых мер в едином «формате» по следующим направлениям:

— инструменты, задействованные для реализации меры, их функциональная направленность, сроки действия, ориентировочные объемы бюджетных затрат («выпадающих» доходов);

— оценка с позиций соответствия или отхода от ранее установленных долгосрочных направлений (принципов) государственной политики;

— идентификация основных групп бенефициаров и проигравших от реализации меры (в том числе в разрезе отраслей, масштабов бизнеса);

— оценка мотивационного потенциала меры (стимулирование предприятия к развитию, росту, инновациям), наличие поведенческих требований;

— оценка основных рисков (искажения в «правилах игры», усиление неопределенности в бизнес-среде, ограничение конкуренции, непрозрачность применения, условия для принятия оппортунистических решений, сложность администрирования);

— сопоставление особенностей действия меры (инструмента) в фазе кризиса и фазе перехода экономики к росту, выявление возможных «ловушек» при переходе к росту (риски формирования «неэффективных равновесий»);

— определение факторов, влияющих на эффективность меры (в силу ее «конструкции», необходимости «настройки», влияния других мер, внешнего институционального окружения).

Главными содержательными  критериями отбора мер для анализа  были:

— направленность на поддержку (развитие) реального сектора экономики. При этом учитывались также меры социальной направленности, влияющие на рынок труда и (или) стимулирующие спрос на продукцию (услуги) отдельных отраслей, но не рассматривались меры по обеспечению стабильности финансовой и банковской системы, а также связанные с совершенствованием корпоративного права;

— заметные изменения в положении и поведении хозяйствующих субъектов как за счет изменений в регулировании, так и в силу «настройки» действующих или появления новых инструментов реализации государственной политики;

— существенное перераспределение объемов государственных ресурсов при применении отдельных инструментов государственной поддержки.

В итоге был  определен перечень из примерно 100 мер, заявленных в качестве антикризисных, которые можно было оценить (имелись принятые нормативные акты или формулировка этих мер оказалась достаточно четкой и подробной)².

Информационной  основой для оценки антикризисных мер служили соответствующие нормативные акты (законы, постановления, распоряжения, приказы). Общий принцип: использование только публично доступных документов, в том числе материалов к заседаниям правительства РФ и стенограмм (тезисов) выступлений лиц, принимающих решения, размещенных на официальных сайтах органов власти.

Определить круг антикризисных мер оказалось  непросто. Некоторые меры, ныне заявляемые как антикризисные, были сформулированы или обсуждались достаточно давно. Еще одна проблема — наличие множества  квазигосударственных мер (действия крупных госкомпаний, системообразующих банков) в «фарватере» государственной антикризисной политики, оценить которые весьма сложно ввиду их непрозрачности. Для предварительного отбора мы использовали формальный принцип, выделяя меры, которые были официально заявлены как антикризисные.

Антикризисные меры: основные задачи

В весьма сжатые сроки (практически с ноября 2008 г.) был заявлен широкий набор  антикризисных мер по поддержке  реального сектора экономики, реализация которых потребовала не только разработки и принятия множества нормативных  правовых актов, но и формирования новых  механизмов «ручного управления» по ряду инструментов. Многие меры реализовывались  в условиях жестких временных  ограничений, сильнейшего давления различных групп интересов³.

В результате резко возросла нагрузка на административную систему, что в некоторых случаях привело к «рассинхронизации» практической реализации мер. Так, отметим существенную задержку с размещением госзаказа (и, как следствие, вынужденное расширение набора мер по привлечению финансирования для крупнейших, системообразующих компаний, предприятий оборонно-промышленного комплекса — ОПК). Но самое главное — возник разрыв между принятием нормативных актов и практической реализацией соответствующих мер. Возможно, по указанной причине усилилось стремление принимать дополнительные меры. Все это привело к своеобразным догоняющим друг друга «волнам»⁴ формирования мер по отдельным отраслям (секторам), направлениям экономической политики и определило множественность и разнородность итогового набора антикризисных мер к марту 2009 г. В то же время проведение антикризисной политики позволило ускорить реализацию ряда ранее запланированных стратегических мер, особенно в части развития корпоративного регулирования, поддержки малого и среднего предпринимательства (МСП), совершенствования налогового регулирования.

В связи с  этим представлялось важным реконструировать задачи антикризисной политики, исходя из состава и особенностей реализуемых мер. В основном антикризисные меры направлены на решение следующих задач:

— расширение доступа предприятий к финансовым ресурсам (прямое кредитование госбанками, финансовыми институтами развития, их капитализация; стимулирование частного кредитования путем предоставления субсидий по процентным ставкам и госгарантий; рекомендации банкам по кредитованию; расширение условий для привлечения капитала на основе выпуска акций и облигаций и их выкупа уполномоченными организациями);

— снижение нагрузки на бизнес (налоговой нагрузки, вывозных таможенных пошлин, административной нагрузки; ограничение роста тарифов на услуги и продукцию субъектов естественных монополий);

— смягчение негативных социальных последствий и развитие рынка труда (увеличение пособий по безработице, софинансирование региональных программ занятости, ограничения на использование иностранной рабочей силы);

— стимулирование внутреннего спроса (госзакупки, авансирование, преференции для отечественных производителей, закупки и инвестиционные программы субъектов естественных монополий, лизинг, защитные таможенные меры, субсидии по кредитам потребителей);

— поддержка  малого и среднего предпринимательства (софинан-сирование региональных программ по развитию МСП, программы кредитования МСП Внешэкономбанка), развитие конкуренции.

Отметим, что  ряд мер сложно отнести только к одной из выделенных задач. Например, некоторые антикризисные меры в  рамках социальной политики могут также  рассматриваться в контексте  стимулирования внутреннего спроса на продукцию отдельных отраслей, развития предпринимательства.

В целом общий  объем дополнительных ресурсов, исходя из существующих оценок «стоимости»  отдельных антикризисных мер  в отношении реального сектора  экономики, в октябре 2008 — декабре 2009 г. оценивается в 2,1—2,5 трлн руб. На первом месте стоят меры по расширению доступа реального сектора к финансовым ресурсам (1,1 — 1,2 трлн руб.⁵), на втором — меры по снижению нагрузки на бизнес (бюджетные потери — 500—700 млрд руб.), на третьем — меры социальной политики, связанные со стимулированием спроса населения, поддержкой начинающих предпринимателей, — 250—300 млрд руб., далее — стимулирование внутреннего спроса (180—240 млрд руб.) и на последнем месте — меры по поддержке МСП (60 — 90 млрд руб.)⁶ (см. рис. 1).

В «антикризисном пакете» недостаточно представлены меры по стимулированию экспорта, прежде всего высокотехнологичного, развитию конкурентной среды⁷. Крайне мало мер, связанных со стимулированием инновационной активности и развития компаний, повышением эффективности деятельности субъектов естественных монополий и крупных госкомпаний; отсутствуют меры по привлечению иностранных инвесторов и формированию особых экономических зон. К тому же заметно определенное ослабление инновационной направленности созданных еще до кризиса финансовых институтов развития: в некоторых случаях усиливается их роль как агентов правительства в ущерб функциям институтов развития (Внешэкономбанк), иногда — сокращаются (изымаются) ресурсы, находящиеся в их распоряжении («Роснано»), в отдельных случаях усиливается критика базовых принципов их деятельности (Российская венчурная компания).

Основные  бенефициары антикризисных  мер

Сопоставим получаемые выгоды в зависимости от масштабов бизнеса и отраслевой принадлежности предприятий (см. Приложение). Как выяснилось, большинство мер направлены на поддержку крупных компаний. Значительная часть мер не содержит формальных ограничений на получение поддержки средними предприятиями, однако в процедурах принятия решений приоритет отдается крупному бизнесу. По экспертным оценкам, половина мер связана с интересами (проблемами) сверхкрупного и крупного бизнеса, причем на них приходится 60% от общего объема дополнительных ресурсов. Примерно треть мер направлена на поддержку малого предпринимательства, но их «вес» в объеме ресурсов не превышает 5%. Только 15% мер предполагают поддержку бизнеса безотносительно к его масштабам. Отчасти это определяется приоритетами антикризисной политики, поскольку они ориентированы прежде всего на отрасли с высокой концентрацией производства. Отметим и тот факт, что ряд предприятий, получающих селективную поддержку, относятся к градообразующим («АвтоВАЗ», «КамАЗ» и др.). Кроме того, крупный бизнес имеет больше возможностей для лоббирования своих интересов.